Erwartungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an die TKG-Novelle

Die Revision des EU-Regulierungsrahmens für elektronische Kommunikation ist Anlass für die derzeitige Novelle des Telekommunikationsgesetzes. Die Novellierung berührt auch die Belange des Rundfunks. Dies betrifft insbesondere Regelungen zur Frequenzverwaltung, zum Widerruf von UKW-Frequenzzuteilungen aber auch zur Netzneutralität.

Die Sonderstellung des Rund­funks wird bereits auf der europäischen Ebene berücksichtigt, in dem das EU-Recht den Mitgliedstaaten Spielräume für Ausnahmeregelungen zur Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und des Medienpluralismus eröffnen. Dies gilt z. B. für die Vergabe der knappen Ressource „Frequenzen“ (Art. 9 der Rahmenrichtlinie). Aufgrund des kulturellen  und sozialen Wertes der Frequenzen können die Mitgliedstaaten dem Rundfunk diese auch vorrangig zuweisen.

Die aktuelle Novelle bietet angesichts der jüngsten Erfahrungen des Umgangs mit den Belangen des Rundfunks durch die Bundesnetzagentur bei der Vergabe der Frequenzen der „Digitalen Dividende“ Anlass für einige grundsätzliche Bemerkungen zum Verhältnis von Rundfunk und Telekommunikationsordnung. In seinem Urteil vom 11.09.2007 hat das Bundesverfassungsgericht u. a. hervorgehoben, dass durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit i. S. von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht überholt sind. Die Rolle des Rundfunks ist somit auch in Zeiten der Konvergenz unverändert. Er hat zu Meinungsvielfalt und Pluralismus in der Gesellschaft beizutragen. Dementsprechend gehört zur Sicherung der Rundfunkfreiheit auch die technische Verbreitung von Inhalten in rundfunkadäquater Qualität (BVerfGE 74, 297). Telekommunikation muss zwar nicht mehr allein und ausschließlich der Rundfunkfreiheit „dienen“, da die Netze mehr Nutzungsmöglichkeiten für unterschiedliche Nutzer bieten und somit auch andere Kommuni­kationsfunktionen zu gewährleisten sind.

Gleichwohl muss der Bund auch unter den Bedingungen einer konvergenten Medienwelt dem Rundfunk die Frequenzen zur Verfügung stellen, die er zur Wahrnehmung seiner Aufgaben benötigt. Dies schließt die Gewährleistung von Entwicklungsmöglichkeiten ein. Zudem darf der Bund über die Frequenzvergabe nicht mittelbar auf die Programmgestaltung Einfluss nehmen, so dass Stabilität und Qualität des Rundfunkempfangs sicherzustellen sind. Gerade in Zeiten der Konvergenz verstärken sich die Nutzungskonflikte zwischen Rundfunkübertra­gung und anderen vielfältigen Frequenznutzungen. Immer mehr entscheiden technische Voraussetzungen über das „Ob“ und „Wie“ der Verbrei­tung von Rundfunkinhalten und berühren damit stärker als früher inhaltliche Belange des Rundfunks. Hinzu kommt, dass die Gewährleistung einer „Quality of Services“ eine Her­ausforderung wird und auch vielfältige Störszenarien wahrscheinlich sind.

Vor diesem Hintergrund ändern sich die Bedingungen der Frequenzverwaltung. Die Sicherstellung einer störungsfreien Koexistenz verschiedener Frequenznutzungen macht auch die Zuordnung von Verwaltungskompetenzen voraussetzungsreicher. Im Übrigen wachsen die Schnittstellen zwischen Rundfunk- und Telekommunikationsrecht und erfordern neue Herangehensweisen. Nicht zuletzt bedarf es angesichts dieser Entwicklungen einer adäquaten Beteiligung der Länder auf allen Ebenen der Frequenzverwaltung zur wirksamen Sicherstellung der Rundfunkinteressen.

Deshalb haben ARD, ZDF und DLR gemeinsam mit den Medienanstalten ein Gutachten zur Berücksichtigung der Belange des Rundfunks im Zuge der TKG-Novelle 2011 bei Herr Prof. Ladeur und Herr Rechtsanwalt Dr. Gostomzyk in Auftrag gegeben. Diese arbeiteten heraus, welche materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen zur Sicherung der Qualität der terrestrischen Verbreitung inklusive des störungsfreien Empfangs erforderlich sind. Zahlreiche Studien belegen, dass durch die Einführung von LTE gravierende Störungen beim Rundfunkempfang zu erwarten sind. Mit Blick auf mögliche Störszenarien sollte die Störungsfreiheit als bindender, abwägungsfester Planungsleitsatz in das TKG eingeführt werden, um eine rein ökonomisch angelegte Frequenzverwaltung zu verhindern. Die De­finition der „funktechnischen Störung“ in § 3 TKG-E würde Klarheit darüber verschaffen, was unter einer wiederholten oder schwerwiegenden Störung zu verstehen ist und wann ein Eingriff der BNetzA zur Sicherstellung der Frequenzordnung nach § 64 TKG-E erforderlich ist. Zudem würde die aktuelle Streichung der Zustimmung der Länder zum Frequenznutzungsplan zu einer Schwächung der Kompetenzen der Länder führen. Grundsätzlich sollte die verschiedentlich im Rahmen der Frequenzverwaltung vorgesehene Benehmensherstellung zwischen Bund und Ländern durch die Herstellung des Einvernehmens ersetzt werden. Für die Spezialmaterie der Frequenzplanung ist eine Durchbrechung des Verbots der Mischverwaltung zulässig, da sonst die verfassungsrechtlichen Kompetenzen der Länder verkürzt würden.

Im Übrigen sind die ARD-Anstalten gegen den Widerruf der UKW-Frequenzzuteilungen bereits Ende 2015, da dies – trotz Verlängerungsoption bis 2025 – den Marktverhältnissen mit ca. 250 Mio. UKW-Endgeräten nicht gerecht wird. Der Zeitpunkt des Widerrufs sollte von den Marktentwicklungen abhängig gemacht werden. Unabhängig von dem Zeitpunkt des Widerrufs sollte dieser für die Programmveranstalter grundsätzlich keine zusätzlichen Verwaltungskosten nach sich ziehen.

Das Thema Netzneutralität ist auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von Bedeutung, da über das offene Internet zunehmend Rundfunkinhalte verbreitet werden. Wenngleich aktuell im europäischen Raum noch keine Einschränkungen der Meinungsvielfalt und des Pluralismus feststellbar sind, sollten regulatorische Vorkehrungen zum Schutz der Netzneutralität getroffen werden. Neue Techniken eröffnen den Netzbetreibern vielfältige Diskriminierungspotentiale. Grundsätzlich steht den Netzbetreibern auch die Möglichkeit der Priorisierung von Datenpaketen zur Verfügung, um mit neuen Geschäftsmodellen neue Erlösquellen zu erschließen.

Blockierungen, Verlangsamungen und Manipulationen stellen eine erhebliche Gefahr für die Meinungsvielfalt und den Pluralismus im Netz dar und sind nicht akzeptabel. Diskriminierungen von Inhaltsarten bzw. Inhaltskontrollen müssen deshalb ausgeschlossen werden. Die im TKG vorgesehenen Transparenzverpflichtungen sind von daher aus Sicht des öffentlich-rechtlichen nicht ausreichend, um Meinungsvielfalt und Pluralismus im Netz nachhaltig und präventiv zu schützen. Zusätzlich sollte dementsprechend ein Diskriminierungsverbot als Ziel in das TKG aufgenommen werden. Die Länder sollten bei dem Erlass weiterer Regelungen zur Konkretisierung der Transparenzverpflichtung und zur Festlegung der Dienstequalität (§§ 45n, o TKG-E) beteiligt werden, da auch im Netz Belange des Rundfunks zu schützen sind.

Dr. Karola Wille, Juristische Direktorin des MDR

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