Ohne Milliarden-Investition in das schnelle Internet droht Europa nach Ansicht von EU-Kommissarin Neelie Kroes im Wettlauf mit anderen Wirtschaftsmächten den Anschluss zu verlieren. Die Niederländerin warnt: “Wenn wir jetzt nicht investieren, werden wir es bereuen”.

Neelie Kroes

promedia: Frau Kroes, welche Bedeutung haben bisher für den Rundfunk genutzte Funkfrequenzen für Ihre Digitale Agenda?
Neelie Kroes: Die Digitale Agenda beinhaltet unter anderem das Ziel bis 2013 den Zugang zu Breitbanddiensten für alle EU Bürger zu ermöglichen. Um dieses Ziel zu erreichen, muss auch die Versorgung von ländlichen Gebieten sichergestellt werden. Hierbei spielen drahtlose Verbindungen eine zentrale Rolle, da die Kosten im Vergleich zu drahtgebundenen Infrastrukturen in diesen Gebieten viel geringer sind. Insbesondere die bisher vom Rundfunk genutzten Funkfrequenzen eignen sich auf Grund ihrer physikalischen Eigenschaften für die Versorgung von ländlichen Gebieten. Deswegen hat die Kommission das sogenannte 800-MHz-Band als wichtige Voraussetzung für das o. g. Ziel identifiziert und bereits 2010 eine Entscheidung zur technischen Harmonisierung dieses Bandes verabschiedet, ohne dabei den Mitgliedstaaten vorzuschreiben, wann genau dieses Band für Breitbanddienste geräumt werden muss.promedia: Planen Sie bereits eine Digitale Dividende II?
Neelie Kroes: Nein, noch nicht. Bevor wir weitere Schritte in diese Richtung unternehmen finde ich es angebracht, erst den Markt weiter zu beobachten und zwar auf beiden Seiten: Rundfunk und Mobilfunk. Die effiziente Nutzung der Frequenzen unter Vermeidung von Störungen, das Konsumverhalten der Bürger in Bezug auf Medien und Internet, sowie die tatsächliche ländliche Versorgung mit Breitband werden dabei eine wichtige Rolle spielen.

promedia: Mit der Einführung von schnellen mobilen Breitbandverbindungen haben Telekommunikationsunternehmen angekündigt, sich von der bisherigen Form der Netzneutralität im mobilen Bereich zu verabschieden. Ist das nicht kontraproduktiv für Ihre Digitale Agenda?
Neelie Kroes: Die EU-Kommission engagiert sich für ein offenes Internet und dafür, dass alle einen robusten und nach besten Bemühungen ausgelegten Zugang zum Internet haben. Auf der anderen Seite wollen wir Investitionen und innovative Geschäftsmodelle fördern, die zu einer effizienteren Nutzung der Netzwerke und zur Schaffung neuer Geschäftsfelder führen. Gleichzeitig müssen die Verbrauchervorteile durch eine breite Auswahl von maßgeschneiderten Internetzugangsprodukten gewahrt werden. Nationale Regulierungsbehörden müssen die Möglichkeiten der Endnutzer Informationen zu verteilen und ihre ausgewählten Anwendungen zu nutzen fördern. Wettbewerb und Auswahl, gestützt durch die neuen Regeln zur Transparenz und Anbieterwechsel, sollten den Verbrauchern dabei behilflich sein auf restriktive Praktiken seitens der Internetanbieter zu reagieren. Die EU-Kommission hat außerdem GEREK (Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation) gebeten, bis Ende des Jahres einen detaillierten Bericht zur derzeitigen Situation vorzulegen. Sollte sich zeigen, dass geltende Regelungen das Prinzip der Netzneutralität nicht ausreichend schützen, werden wir ernsthaft weitere Maßnahmen in Betracht ziehen.

Neelie Kroes, EU- Kommissarin für die digitale Agenda, Vice-Präsidentin der Europäischen Kommission

Weitere Informationen: promedia

Das mobile Internet verändert grundlegend die Funktionsbedingungen der digitalen Kommunikation. Angetrieben durch Konvergenzprozesse und die Fortentwickelung technischer Möglichkeiten steht heute nicht mehr allein der Zugriff auf Informationen, sondern zunehmend die soziale Interaktion im Vordergrund der Nutzungsformen. Menschen möchten in der Lage sein, jederzeit und überall miteinander in Kontakt zu treten. In Zukunft wird sich dieser Trend noch verstärken: Bereits für 2011 prognostizieren Studien Werte einer mobilen Breitbandnutzung von über 30 Prozent der privaten Mobilfunknutzer.[1] Der Fokus beim Wachstum mobiler Applikationen liegt dabei perspektivisch vor allem im Bereich der Sozialen Medien, Videodienste, ortsbezogener Dienste und Cloud-Anwendungen.

Dr. Gunnar Bender

Deniz Taskiran

Um die daraus resultierende wachsende Nachfrage nach Kapazitäten und höheren Bandbreiten zu befriedigen, will die Bundesregierung im Rahmen ihrer Breitbandstrategie die flächendeckende Versorgung Deutschlands mit leistungsfähigen Breitbandanschlüssen und dem Aufbau von Netzen der nächsten Generation vorantreiben. Zugleich beabsichtigt die Europäische Kommission in ihrem Aktionsplan „Digitale Agenda“ den Zugang der Europäer zum schnellen und ultraschnellen Internet zu verbessern. Dabei kommt insbesondere der mobilen Breitbandversorgung eine wichtige Rolle zu.

Die wirtschaftliche, soziale und politische Bedeutung des mobilen Internet zeigt, dass leistungsfähige Mobilfunkinfrastrukturen Gradmesser für eine offene Gesellschaft und moderne Volkswirtschaft sind. Um die damit verbundenen Herausforderungen bewältigen zu können, bedarf die Branche aber geeigneter Rahmenbedingungen für einen nachhaltig chancengleichen Wettbewerb. Hierzu gehören sowohl marktadäquate regulatorische Maßnahmen als auch eine ausreichende Frequenzausstattung aller Mobilfunkbetreiber. 

I. Technischer Erfolgsfaktor: Ausbau der Datennetze

Die stetig wachsende Nachfrage der Verbraucher nach Internetzugängen, Anwendungen und Inhalten führt dazu, dass das Datenvolumen im Mobilfunk ein rasantes Wachstum verzeichnet. Bis 2015 wird es von heute 121 Mio. GB auf ca. 920 Mio. GB ansteigen.[2]

Infolge dieser Entwicklung müssen die drahtlosen Zugangsnetze ausgebaut werden. Die zunehmende Bedeutung des Internet im privaten und unternehmerischen Bereich macht den Aus- und Aufbau geeigneter Infrastrukturen somit zu einer wichtigen Aufgabe der Zukunftsvorsorge. Aufgrund des steigenden Datenvolumens stellt dabei vor allem die Netzkapazität einen erfolgskritischen Faktor dar. Aus diesem Grund arbeiten die Mobilfunkbetreiber mit Hochdruck am Ausbau ihrer Datennetze. Die E-Plus Gruppe bspw. investiert bis 2012 rund zwei Milliarden Euro in den flächendeckenden Aufbau ihres HSPA+-Netzes. Darüber hinaus stellen sich gegenwärtig alle Netzbetreiber der wichtigen Aufgabe, die Entwicklung des jungen Mobilfunkstandards LTE voranzutreiben.

Um schnelle Internetverbindungen flächendeckend zeitnah zu ermöglichen, sind Frequenzen aus dem 900-MHz-Band besonders gut geeignet. Zum einen bieten diese – qualitativ gleichwertig mit der sog. Digitalen Dividende im 800-MHz-Bereich – aufgrund ihrer günstigen Wellenausbreitungseigenschaften die Chance, breitbandige Datendienste wirtschaftlich in der Fläche auszubauen. Der Vorteil des 900-MHz-Bands im Vergleich zur Digitalen Dividende liegt zum anderen darin, dass hier für Datendienste bereits heute ausreichend einsatzbereite Endgeräte verfügbar sind. Im 800-MHz-Bereich müssen massenmarktreife Endgeräte demgegenüber erst noch entwickelt werden – ein Prozess der unter Umständen noch Jahre dauern kann. Auf Grundlage der 900-MHz-Frequenzen könnte eine Versorgung ländlicher Räume mit Breitbandinternet indes ohne weitere Verzögerung beginnen.

II. Wettbewerblicher Erfolgsfaktor: symmetrische Frequenzausstattung

Mit der GSM-Änderungsrichtlinie 2009/113/EG hat die Europäische Union für den Frequenzbereich 900 MHz auch die rechtliche Grundlage für den Einsatz mobiler Breitbanddienste geschaffen. Die Richtlinie sieht die Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte im 900-MHz-Band vor. Mit diesem sog. Refarming wird die bisherige Beschränkung auf GSM-Dienste aufgehoben und die Nutzung für neue Technologien (bspw. UMTS, HSPA, LTE) geöffnet.

Allerdings sind die 900-MHz-Frequenzen unter den deutschen Mobilfunkanbietern derzeit gravierend ungleich verteilt. Dies hat zur Folge, dass die E-Netzbetreiber[3] nicht über ausreichend Spektrum verfügen, um vom Refarming profitieren zu können. Die Ursache liegt in historisch regulierungsbedingten Wettbewerbsverzerrungen im deutschen Mobilfunkmarkt.[4] Neben der sequentiellen Lizenzierung der Mobilfunknetzbetreiber wurde ein chancengleicher Wettbewerb v.a. durch die behördliche Ausgestaltung der Vergabeverfahren für neue Frequenzen behindert.  Lediglich die Deutsche Telekom und Vodafone könnten daher derzeit im 900-MHz-Band parallel Sprach- und Datendienste anbieten. Um in der Fläche vergleichbare Angebote zu schaffen, müssten die E-Netzbetreiber Datendienste auf Basis von 1800 MHz anbieten. Beim Ausbau der Datennetze müssen im 1800-MHz-Band aber deutlich mehr Basisstationen errichtet werden, was mit jährlichen Kostennachteilen in Millionenhöhe verbunden ist.[5]

Aufgrund dessen besteht die Gefahr, dass die gegenwärtigen Asymmetrien zwischen den Netzbetreibern auf neue Mobilfunktechnologien übertragen werden. Die damit verbundenen Kostennachteile der E-Netzbetreiber führen zu hohen Netzkosten und geringerer Profitabilität im Vergleich zu Vodafone und der Deutschen Telekom.[6] Eine asymmetrische Frequenzverteilung am UMTS-, HSPA- und LTE-Markt würde dieses Ungleichgewicht festigen und die die Wettbewerbsintensität des Markts deutlich reduzieren. Die Konsequenz wäre ein gesamtwirtschaftlicher Schaden, den der Regulierungsökonom Prof. Torsten Gerpott[7] auf 350 Mio. Euro pro Jahr beziffert. Für die deutschen Verbraucher bedeutete dies letztlich höhere Endkundenpreise und einen aufgrund des geringen Wettbewerbsdrucks verlangsamten Ausbau des Breitbandinternet insbesondere in ländlichen Gebieten.

III. Rechtlicher Erfolgsfaktor: Frequenzneuverteilung

Um diese negativen Effekte zu vermeiden und stattdessen eine chancengleiche Frequenznutzungsflexibilisierung zu ermöglichen, ist eine Neuverteilung des 900-MHz-Spektrums unter den Mobilfunkbetreibern unverzichtbar. Das Spektrum sollte so umverteilt werden, dass die D-Netzbetreiber[8] ein gleich effizientes Netz wie bisher betreiben können, die Frequenznachteile der E-Netzbetreiber jedoch ausgeräumt werden. Die gesamtwirtschaftlichen Vorteile eines solchen Vorgehens würden die erforderlichen Umrüstungskosten der D-Netze (rund 27 Mio. Euro p.a.) deutlich übersteigen.[9]

Die Umverteilung ist ultima ratio: Frequenzhandel, National Roaming oder gemeinsame Formen der Netznutzung sind zur Problemlösung ungeeignet, weil die finanzstärkeren und mit besserem Frequenzspektrum ausgestatteten D-Netzbetreiber hierbei erhebliche Wettbewerbsvorteile und größere Verhandlungsmacht hätten.

Eine Rechtsgrundlage um flexibilisierungsbedingten Wettbewerbsverzerrungen durch eine Frequenzumverteilung entgegenzuwirken sieht die Europäische Union in ihrer GSM-Richtlinie vor. Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten auf, zu untersuchen ob aufgrund der bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands Wettbewerbsverzerrungen auf den Mobilfunkmärkten wahrscheinlich sind. Anschließend sind die festgestellten Wettbewerbsverzerrungen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zu beheben.

Hiermit ist der Bundesnetzagentur ein wirkungsvolles Instrument an die Hand gegeben, um die Frequenzen im 900-MHz-Band umzuverteilen.[10] Ein entsprechendes Verfahren hat sie im Juni 2010 eingeleitet, bislang aber noch nicht abgeschlossen. Es bleibt zu hoffen, dass sie die europäischen Vorgaben konsequent umsetzt und die Voraussetzungen für einen chancengleichen Wettbewerb um die flächendeckende Versorgung Deutschlands mit mobilem Breitbandinternet schafft.

IV. Fazit

Nur wenn es der Politik gelingt, die Rahmenbedingungen für Vielfalt und chancengleichen Wettbewerb der Mobilfunkanbieter zu schaffen, werden alle deutschen Verbraucher nachhaltig vom mobilen Breitbandinternet profitieren können. Der Bundesnetzagentur bietet sich hierzu mit der Umverteilung der 900-MHz-Frequenzen im Rahmen ihrer Flexibilisierung die Gelegenheit zu verhindern, dass sich die historisch gewachsenen Asymmetrien aufgrund der ungleichen Frequenzverteilung verfestigen. Angesichts der kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung des mobilen Internet darf sich dieses Handlungsfenster nicht ungenutzt schließen.

Es gibt verschiedene juristische Möglichkeiten eine Frequenzumverteilung durchzuführen. Die GSM-Richtlinie bietet hierfür einen europarechtlichen Anknüpfungspunkt. Um dies in nationales Recht umzusetzen, sieht der aktuelle Regierungsentwurf zur Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG-RegE) nun ausdrücklich einen Widerrufsgrund für Frequenznutzungsrechte vor, „wenn nach der Frequenzzuteilung Wettbewerbsverzerrungen wahrscheinlich sind“ (§ 63 I Nr. 3). Weitere Impulse liefert der TKG-RegE auch indem er die Bundesnetzagentur ausdrücklich auffordert zu gewährleisten, „dass es im Bereich der Telekommunikation (…) keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen“ mehr gibt (§ 2 II Nr. 2) und in den „Wettbewerb zum Nutzen der Verbraucher“ zu schützen (§ 2 III Nr. 3). Ferner hat jüngst das Bundesverwaltungsgericht (Az. BVerwG 6 C 2.10) bestätigt, dass die Bundesnetzagentur zur Förderung chancengleichen Wettbewerbs Frequenzen mittels einer sog. Frequenzverlagerung umverteilen kann.

In Anbetracht dieser Sachlage sollte das wettbewerbspolitische Ziel der Mobilfunkregulierung sein, die aufgrund staatlicher Entscheidungen entstandenen Asymmetrien im deutschen Mobilfunkmarkt abzubauen und dadurch unter Mobilfunknetzbetreibern wirksamen Wettbewerb herzustellen. Nur auf diese Weise lassen sich die Wettbewerbsbedingungen auf dem Endkundenmarkt fördern, was wiederum attraktivere Endkundenangebote ermöglicht. Hierdurch können letztlich die Bedürfnisse der Mobilfunknutzer bestmöglich befriedigt werden.

Anderenfalls drohen den deutschen Verbrauchern erhebliche Wohlfahrtsverluste – und das gesellschaftspolitische Ziel des „mobilen Internet für alle“ wird wieder in weite Ferne rücken.

Autoren: Dr. Gunnar Bender, Leiter Unternehmenskommunikation & Politik sowie Mitglied der Geschäftsleitung  der E-Plus-Gruppe und Deniz Taskiran, Managerin Corporate Affairs bei E-Plus

Weitere Informationen: promedia

[2] Booz & Co., Zukunft der Telekommunikation, 2011.

[3] E-Plus und Telefonica O₂.

[4] Sörries, Verpasste Chancen und zukünftige Handlungsoptionen im Mobilfunk, 2010.

[5] Gerpott, Öffnung von GSM-Frequenzen für UMTS-Angebote, 2008.

[6] Gerpott, Wettbewerbs- und Regulierungsimplikationen der 900 MHz-Frequenzausstattung von Mobilfunknetzbetreibern in Deutschland, 2010.

[7] Gerpott, Öffnung von GSM-Frequenzen für UMTS-Angebote, 2008.

[8] Deutsche Telekom und Vodafone.

[9] Gerpott, Öffnung von GSM-Frequenzen für UMTS-Angebote, 2008.

[10] Holznagel, Rechtsfragen in Zusammenhang mit der Flexibilisierung des 900 MHz-Spektrums aufgrund der RL 2009/114/EG.

Petra Kammerevert

Zutreffend stellt die Kommission fest, dass Funkfrequenzen ein knappes Gut sind. Deshalb müsse man Prioritäten setzen. Die im Vorschlag getroffene Priorisierung zugunsten einer ausschließlich wirtschaftlichen Verwertung von Frequenzen stellt allerdings die im vorigen Jahr schwer errungenen  Grundsätze des Telekom-Pakets erneut in Frage.
Das Ziel des Frequenzprogramms ist eindeutig: Drahtlose Breitbandnetze sollten deutlich mehr Frequenzen nutzen dürfen, als dies bisher der Fall ist. Zwar sind politische Initiativen für einen flächendeckenden Ausbau schneller Internetverbindungen grundsätzlich zu begrüßen. Gleichwohl darf dabei nicht aus dem Blick geraten, dass Frequenzen ein öffentliches Gut sind und zudem auch die Grundlage für  andere gesellschaftlich relevante Bereiche darstellen, wie zum Beispiel Rundfunk oder Sicherheitsdienste. Sie sind zur Erfüllung vielfältiger gesellschaftlicher, kultureller, sozialer und wirtschaftlicher Aufgaben unverzichtbar. Mit der TK-Review 2009 wurde die Kommission verpflichtet, diese Aspekte beim Frequenzmanagement jeweils gleichermaßen und angemessen zu berücksichtigen und nicht etwa einem Dienst einen Vorrang einzuräumen. Gleichzeitig wurde -nicht zuletzt auf Druck des Europäischen Parlaments- festgeschrieben, dass Ausnahmen von der Dienste- und Technologieneutralität ausdrücklich zulässig sind, wenn  diese der Sicherung der kulturellen Vielfalt und des Meinungs- und Medienpluralismus dienen. Die Vorgaben des Telekom-Pakets bilden zwingend die Basis für ein Frequenzprogramm. In der Debatte um das Frequenzprogramm im Europäischen Parlament gilt es nun sicher zu stellen, dass sich das Programm ausnahmslos in diesem Rechtsrahmen bewegt und nicht hinter den hierin niedergelegten Grundsätzen zurückfällt.

Daher ist nach meiner Auffassung sicherzustellen, dass das Frequenzprogramm ausdrücklich dem digital-terrestrischen Rundfunk und dem Hybrid-TV im förderlichen Maße Entwicklungsmöglichkeiten belässt. Die Verbreitung frei empfangbarer Programme mittels des dvb-t oder dvb-t2-Standards hat sich in Europa zu einer unverzichtbaren Säule für den Medienpluralismus entwickelt. Die Terrestrik ist das einzige nicht-proprietäre Verbreitungssystem für Rundfunkübertragungen, das allen Nutzern gleichermaßen und gleichberechtigt zur Verfügung steht. Die störungsfreie Koexistenz von Mobilfunk und Broadcast ist in den jeweiligen Frequenzbändern zu gewährleisten, insbesondere dort, wo Empfangsgeräte mit unterschiedlichen Standards räumlich nahe aufeinander treffen können. Bisweilen bleibt der terrestrische Rundfunk der einzige ökonomisch sinnvolle Übertragungsweg für portables, mobiles und damit zukunftsfähiges Digitalradio und Digitalfernsehen.

Zudem muss die EU ein Interesse daran haben, dass auch zwischen verschiedenen Übertragungsplattformen ein Wettbewerb erhalten bleibt. Bis heute wissen wir nicht eindeutig, welcher Standard sich in verschiedenen Bereichen als der wahrhaft effizienteste erweisen wird. Ein Wettbewerb der Übertragungstechniken hat zudem eine preissichernde Wirkung für die Konsumenten.

Schließlich muss Politik verlässlich bleiben. Der Standard DVB-T, dessen flächendeckender Ausbau und Fortentwicklung waren in Deutschland und anderen Teilen Europas politisch gewollt. Es ist ein Unding, wenn diejenigen, die einst das Überall-Fernsehen lobten, nun daherkommen und im Glauben, LTE und drahtlose Breitbanddienste seien das neue Maß aller Dinge, Innovationen in der digitalen Terrestrik nahezu unmöglich machen, weil das ihnen zugesprochene Frequenzband unter 800 MHz auch für drahtlose Breitbandkommunikation äußerst attraktiv ist.

Nun werden Stimmen lauter, die -vor allem aus eigenem wirtschaftlichem Interesse- verlangen, dass der Rundfunk auch die von ihm genutzten Frequenzen unterhalb von 790 MHz freigeben solle. Schließlich seien ihm diese ja früher auch einmal geschenkt worden. Dieser Argumentation folge ich nicht. Der Rundfunk hat durch die durchaus kostenintensive Weiterentwicklung seiner Übertragungstechnik die Digitale Dividende überhaupt erst ermöglicht. Rundfunk, Musikveranstalter und Theater sind diejenigen, die gerade mit den Lasten der jüngsten Frequenzversteigerungen in Deutschland kämpfen. Die sicherlich großen Investitionen in die LTE-Technik erfolgen aber derzeit nicht aus Gutherzigkeit, sondern weil sich jedes Telekommunikationsunternehmen hieraus ein profitables Geschäft verspricht – das ist ihr Recht. Nur darf dieses wirtschaftliche Interesse nicht dazu führen, dass andere sich auf die ihnen nun zugewiesenen Frequenzbänder überhaupt nicht mehr verlassen dürfen und künftig Wanderzirkus mit ihrer Frequenznutzung spielen oder am besten ganz auf terrestrische Übertragungswege verzichten sollen.

Es bedarf weiterhin einer regelmäßigen Evaluierung der Frequenznutzung – hier ist der Kommission durchaus zuzustimmen. Die Aufgabe obliegt, gemäß Telekom-Paket aber den Mitgliedstaaten. Die europäische Ebene sollte allenfalls koordinierend tätig werden. Mit der Formulierung “Frequenzverwaltung fällt zwar weitgehend noch in den nationalen Zuständigkeitsbereich” macht die Kommission in ihrem Vorschlag  deutlich, wohin nach ihren Wünschen die Reise gehen soll: Sie formuliert recht unverblümt, dass sie erhebliches Interesse an einer übergeordneten Frequenzplanung und -verwaltung auf europäischer Ebene hat. Dies ist aus meiner Sicht abzulehnen. Frequenzen dienen der Befriedigung unterschiedlichster öffentlicher Interessen in den Mitgliedstaaten. Hierbei gibt es eine Fülle nationaler und regionaler Besonderheiten, die zu beachten sind. Es ist schlechterdings kaum vorstellbar, dass die Kommission die verschiedenen Interessen und Besonderheiten ihrer Bedeutung entsprechend einordnen und gleichermaßen gut und effizient zu einem Ausgleich führen kann, wie dies in den Mitgliedstaaten der Fall ist. Auch eine eigene Kompetenz der Kommission für internationale Verhandlungen ist mit großer Skepsis zu sehen. In jedem Fall müsste eine solche von den Mitgliedsstaaten in jedem Einzelfall mandatiert und mit entsprechenden Zielvorgaben versehen werden. Eine koordinierende, ergänzende und die Mitgliedstaaten der EU unterstützende Rolle der EU allerdings erachte ich als begrüßenswert  – die Kommission sollte als Partner in diesem hochsensiblen Politikfeld helfen und nicht als Hierarch bestimmen.

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen in Deutschland erscheint es dringend geboten,  im Frequenzprogramm obligatorisch zu verankern, dass  Störungen und Interferenzen aufgrund der Neuzuteilung von Frequenzen weitestmöglich vermieden werden und Kompensationsmaßnahmen für Investitionen in den zuvor genutzten Frequenzbereichen (z.B. für dvb-t) oder Investitionen, die durch die Neuzuweisung von Frequenzen notwendig sind (z.B. im Bereich des Reportagefunks), verpflichtend vorgesehen  werden. Bis heute ist in Deutschland unklar, wer eigentlich für die voraussehbaren Störungen in der Drahtlosmikrofonie bei der (zu schnellen?) Versteigerung der LTE-Frequenzen aufkommen wird. Es kann nicht der Wille des Europäischen Parlaments sein, ähnlich gelagerte Diskussionen demnächst in ganz Europa führen zu dürfen. Ein im Gegensatz zu Deutschland positives Beispiel bietet Großbritannien: die Medienaufsichtsbehörde Ofcom hat hier bereits Regelungen für die Kostenerstattung für drahtlose Produktionsmittel festgelegt, bevor die aus der Digitalen Dividende frei werdende Frequenzen versteigert werden.

Das Europäische Parlament täte daher gut daran, vorschnelle Entscheidungen über Frequenzvergaben politisch zu verhindern. Es muss durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden, dass auf den zu neu vergebenen Frequenzen auf hinreichend gesicherter wissenschaftlicher Grundlage Übertragungsstandards Anwendung finden, die den größtmöglichen quality of service bei den geringsten Distributionskosten gewährleisten. Ist LTE beispielsweise mit Blick auf die upload-Möglichkeiten in diesem Dienst das Mittel der Wahl beim schnellen Internet im ländlichen Raum? Sind Kombinationsmodelle oder andere Übertragungstechniken effizienter?

Wir dürfen nicht voreilig oder gar blind dem Diensteanbieter den Vorzug gewähren, der den schönsten monetären Gewinn und das größte Wachstum verspricht. Neben berechtigten wirtschaftlichen Überlegungen muss auch in Zukunft im Interesse aller Verbraucher/-innen erkennbar bleiben, dass gesellschaftliche, soziale und kulturelle Bedürfnisse bei der Vergabe jeder einzelnen Frequenz in einen optimalen Ausgleich gebracht wurden.

Autorin: Petra Kammerevert (SPD), Mitglied des Europaparlaments, Mitglied des Kultur- und Medienausschusses

Über Petra Kammerevert

• Geboren: 1. Juni 1966
• 1985 – 1992 Studium Soziologie und Politikwissenschaft
• 1992 – 2002 wissenschaftliche Mitarbeiterin einer Europaabgeordneten
• 2002 – 2009 Leiterin der Geschäftsstelle des ARD-Programmbeirats
• Seit 1984 Mitglied der SPD
• Seit 14. Juli 2009 Mitglied des EU-Parlaments
• Seit Dezember 2009 stellv. Vorsitzende der Medienkommission der SPD

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Staatssekretär a.D. Clemens Appel

promedia: Herr Appel, die Debatte der letzten Wochen  um die Netzneutralität hat auch die Frage nach dem Netzausbau im mobilen Bereich wieder aufgeworfen, weil unter anderem Google und mehrere Provider ihre Überlegungen damit begründen, dass erhebliche Investitionen notwendig sind, die man unter Wahrung der Netzneutralität nicht refinanzieren kann. Ist das Tempo, das wir in Deutschland gegenwärtig einschlagen, ausreichend?

Clemens Appel: Ich kann nachvollziehen, dass ein Investor, beispielsweise ein reguliertes TK-Unternehmen, wenn er in einer wirtschaftlich nicht so attraktiven Region investiert und ihm auferlegt wird, dass er auch die anderen zu bedienen hat, sich die Frage stellt, warum er investiert hat und die anderen, die diese Situation ausnutzen, nicht. Das Ausbautempo kann eine Bremse bei der Etablierung neuer Geschäftsmodelle sein und ist es in machen Situationen tatsächlich. Deshalb halte ich es für notwendig, den Ausbau des mobilen Internets zu beschleunigen.

promedia: Deutschland setzt verstärkt auf Rundfunkfrequenzen um schneller breitbandiges Internet mobil verbreiten und die weißen Flecken beseitigen zu können. Ist eine Strategie über diesen Weg sinnvoll?

Clemens Appel: Allein mit Rundfunkfrequenzen ist es nicht möglich. Leitungsgebundene Infrastrukturen sind immer noch deutlich leistungsfähiger als mobile Lösungen, auch als LTE. Deshalb: Wo man Kabel hinbekommen kann, muss Kabel hin. Das Zweitbeste ist Richtfunk, weil es leistungsstärker ist. Nur da, wo es sich nicht rechnet, ist es eine Chance, mit der Digitalen Dividende als Überbrückungstechnologie zu arbeiten. Der letzte Hof in der Mark schließlich, der auch mit Rundfunkfrequenzen nicht mehr zu bedienen ist, muss über Satellit versorgt werden. So haben die Digitale Dividende und die Rundfunkfrequenz ihren Platz in einem Gesamttableau, sind aber nicht die alleinige Lösung.

promedia: Angesichts des Wachstums der mobilen Nutzung lohnt es sich dennoch, in die feste Versorgung zu investieren?

Clemens Appel: Ja, weil wir wissen, dass die anderen Lösungen technische Grenzen haben. Insbesondere die Nutzung von Rundfunkfrequenzen stößt, wenn zu viele die mobile Übertragung nutzen, an Grenzen. Bei  leitungsgebundenen Infrastrukturen kann man problemlos mit 50, 100 und mehr Mbit/s arbeiten.

promedia: Müsste man über zusätzliche Subventionen für den Ausbau des stationären Breitbandes nachdenken?

Clemens Appel: Nein, das können die Telekommunikationsunternehmen allein schaffen. Mit einer Ausnahme vielleicht, dass man dort, wo Straßen oder Radwege im Bau sind, bereits Leerrohre verlegt, um die Möglichkeit zu haben, dort später Glasfaserkabel hineinlegen zu können. In Baden-Württemberg wird ein solches Förderprogramm bereits realisiert. Das Problem, welches wir in Brandenburg bei der Verkabelung haben, sind die großen Entfernungen zwischen den einzelnen Orten. Der große Kostenteil sind dabei die Erdarbeiten. Deshalb könnten durch eine langfristige Verlegung von Leerrohren die Kosten gesenkt werden.

promedia: Brandenburg gehörte bei mobilem Internet über Rundfunkfrequenzen zu den Schrittmachern mit dem Ziel, bis 2010 die weißen Flecken zu beseitigen. Wird das zu schaffen sein?

Clemens Appel: Im Wesentlichen, ja. Es wurden zwar noch nicht alle Richtfunkstrecken angeschlossen, 7 von 26 sind zurzeit noch nicht am Netz. Es ist aber alles auf gutem Weg und ich bin sicher, dass nicht nur alle Richtfunkstrecken bis Jahresende, sondern auch alle Ortsnetze gebaut sein werden. Einzellösungen werden immer bleiben, das geht nicht anders. Auch LTE startet mit den beiden Standorten in Kyritz und in Ziesar. Im Übrigen haben meines Wissens Deutsche Telekom, Vodafone, O2 und E-Plus vor, mehr als 50 Standorte zu ertüchtigen. Und die Idee, vorübergehend  weitere Rundfunkfrequenzen zu nutzen, die dann in ein, zwei oder drei Jahren durch reguläre Netze abgelöst werden, ist meines Erachtens gut angelaufen, so dass die weißen Flecken bis 2010, wie es der Ministerpräsident angekündigt hat, im Wesentlichen beseitigt sein werden.

promedia: Die Störproblematik bei der Nutzung der Rundfunkfrequenzen spielt nach wie vor eine Rolle. Wenn Sie sagen, dass das Pilotprojekt gut läuft, hat sich das Problem anscheinend erledigt?

Clemens Appel: Es kann noch vereinzelt zu Störungen anderer technischer Geräte, zum Beispiel von Mikrophonen bei Veranstaltungen kommen. Andererseits sagen mir Techniker, dass man diese Mikrofone umstellen kann. Es gab  für die Betreiber von Reportagefunk nie die Gewährleistung für alle Zeiten, dass sie auf diesen Frequenzen arbeiten können. Sie haben sich nie einer Regulierung unterworfen oder Lizenzierungsgebühren für die Frequenzen gezahlt. Sie haben sie einfach genutzt. Da das immer in einem abgeschlossenen Gebäude, einem Theater o. ä. war, nahm man es hin. Es gab keine Gewährleistung auf Ewigkeit. Vielmehr ist diese Sekundärnutzung nur bis 2014 zulässig.

So, und nun haben wir eine andere Situation: Aus Gründen der Frequenzökonomie musste man sich die Frage stellen, was ist wichtiger: Breitbandversorgung im ländlichen Raum oder Reportagefunk, der auf andere Frequenzen ausweichen kann? Der volkswirtschaftliche Nutzen, die Frequenzen für die Breitbandversorgung einzusetzen, ist um ein Vielfaches höher zu bewerten, als die temporäre Nutzung durch Reportagefunk. Neue Entwicklungen bedingen dort einen Umstellungsbedarf, der aber technisch machbar ist.

promedia: Wo liegen bei der Versorgung der weißen Flecke mit Breitbandinternet hauptsächlich die Probleme?

Clemens Appel: Wenn die Lösung über Richtfunk und Digitale Dividende arbeitet und die Einzelbauernhöfe über Satelliten bedient werden, liegen die Probleme eher in rechtlichen Nachsorgefragen. Es stellen sich beispielsweise Eigentumsfragen. Wollen die Kommunen die Richtfunkanlagen behalten, deren Eigentümer sie sind? Ich höre vom Städte- und Gemeindebund, dass es nicht der Traum eines Bürgermeisters ist, einen Sendemast als Eigentum zu haben. Andererseits gehören die Lizenzen dem Land, die Ortsnetze aber wieder einem Dritten. Wer übernimmt Nachfolgeinvestitionen? Es sind eher solche Fragen, die wir regeln müssen.

promedia: Das Breitband, mit dem die weißen Flecken versorgt werden, ist größtenteils noch schmal. Wie muss es dort weitergehen?

Clemens Appel: Genauso wie man jemandem, der draußen auf weiter Flur sein Haus baut, nie versprechen kann, eine Bundesstraße zu seiner Haustür zu bauen, so bemühen sich die Länder gegenwärtig darum, dass es eine gewisse Grundversorgung gibt, zwei bis fünf Mbit/s, aber nicht die Autobahn mit 50–100 Mbit/s. Es hat auch andere Konsequenzen, wenn man sein Haus weit draußen baut, wo manch andere Infrastrukturen nicht vorhanden sind. Um die Grundversorgung muss sich das Land bemühen. Um die weitere Versorgung müssen sich die Leute selbst kümmern.

promedia: Das heißt, die Telekommunikationsunternehmen können mit ihren Rundfunkfrequenzen, wenn 2010 die weißen Flecken beseitigt sind, machen was sie wollen und ihr LTE auf die Ballungsräume konzentrieren?

Appel: Nein, sie werden noch gebraucht. Die Rundfunkfrequenzen werden als Überbrückungslösungen noch für die Ortsteile gebraucht, für die es sich noch nicht lohnt, ein Kabel zu legen, wo es sich aber in vier bis fünf Jahren lohnen wird. Bis dahin müssen die Rundfunkfrequenzen zuerst dafür zur Verfügung stehen. Das war auch Gegenstand der Versteigerung.

promedia: Man könnte weiter Rundfunkfrequenzen versteigern, die zur Verfügung stehen, weil sie nicht genutzt werden.

Clemens Appel: Das ist richtig, aber wir sollten erst einmal die, die versteigert worden sind, nutzen und in den Echtbetrieb gehen, bevor wir über den zweiten Schritt nachdenken. Ich glaube fest daran, dass in fernerer Zukunft, in fünf bis acht Jahren, Frequenzkapazität gebraucht wird. Ich sage nicht Rundfunkfrequenzkapazität. Beispiel USA: Dort hat man vor zwei Jahren eine große Menge Rundfunkfrequenzen für den Mobilfunk versteigert. Die Regierung Obama hat unterdessen  dazu aufgefordert, weitere Frequenzen im Umfang von 500 MHz vor allem für den Mobilfunk innerhalb der nächsten 10 Jahre freizugeben, weil der Bedarf offensichtlich die verfügbaren Kapazitäten übersteigt. Das ist wie bei jeder Infrastruktur. Wenn ich sie schaffe, schaffe ich Mehrbedarf. Wenn man eine Straße baut, wird sie befahren und immer mehr befahren. Wenn man die Möglichkeit gibt Breitband zu erhalten, wollen die Menschen mehr.

promedia: Was ja nicht negativ ist.

Clemens Appel: Nein, aber es entsteht Bedarf, der befriedigt werden muss.

promedia: Aber ist es nicht volkswirtschaftlich zum Schaden, wenn Rundfunkfrequenzen von Rundfunkanbietern nicht genutzt werden und die Wirtschaft dankbar wäre, wenn sie diese nutzen könnte?

Clemens Appel: Wenn man sich andererseits den Raum Berlin anschaut, merkt man, dass Rundfunkfrequenzen ein knappes Gut sind, wenn man vergleicht, wer gern senden würde und wer dann senden kann. Es war richtig, zunächst in die Versteigerung hineinzugehen und in einem zweiten Schritt darüber nachzudenken, was man dann tun muss – ob man nicht weitere Frequenzen (auch Rundfunkfrequenzen) zur Verfügung stellen sollte. Momentan halte ich es für ausreichend und es sollte erst einmal der Echtbetrieb laufen. Dann kann man über weitere Frequenzen reden.

Clemens Appel, Geschäftsführer Goldmedia Political & Staff Advising GmbH

Über Clemens Appel

• Geboren: 28. Juni 1953
• 1983 – 1988 Richter am Arbeitsgericht in NRW
• 1988 – 1991 Abordnung an das Ministerium für
  Arbeit, Gesundheit und Soziales in NRW
• 1991 Abordnung an das MASGF Brandenburg
• 1993 Vizepräsident des arbeitsgerichtes Brandenburgs
• 1996 Staatssekretär im Ministerium für Arbeit
• 1999 – 2004 Staatssekretär im Ministerium für
  Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr
• 2004 – 2009 Chef der Staatskanzlei Brandenburgs
• Seit 2010 Geschäftsführer Goldmedia

Der Finanzminister hat durch die Versteigerung der neuen Mobilfunkfrequenzen 4,385 Milliarden Euro eingenommen. Die besonders begehrten Frequenzen der sogenannten Digitalen Dividende zwischen 790 und 862 Megahertz gingen an die Deutsche Telekom, Vodafone und O2, während E-Plus leer ausging.Der Milliardenpoker um die neuen Mobilfunkwellen hatte Mitte April begonnen. Im Angebot waren Frequenzen für die Mobilfunktechnik der vierten Generation (4G), die deutlich schnelleres Internet als bisherige Festnetz- und Mobilfunkanschlüsse bieten soll. Die Frequenzen der Digitalen Dividende waren bislang durch analoge Sender belegt, die aufgrund der Digitalisierung abgeschaltet wurden. Sie waren begehrt, da Mobilfunkanbieter ihre Netze für mobile Datendienste ausbauen müssen. Insgesamt wurde ein Paket von 360 Megahertz versteigert – mehr als doppelt so viel wie bei der UMTS-Auktion vor zehn Jahren. Die Bundesregierung hatte den Verkauf jedoch an die Bedingung geknüpft, zuerst die Regionen in Deutschland zu versorgen, die bislang keinen Zugang zum Internet haben.

Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht, Münster

promedia: Herr Holznagel, die Digitale Dividende ist versteigert. Sie brachte 4,4 Milliarden Euro ein. Ist dieses Ergebnis viel oder wenig?
Bernd Holznagel: Die Analysten hatten einen Betrag zwischen vier und acht Milliarden Euro erwartet. Was realistisch ist, bestimmt der Markt. Bei UMTS waren es 50 Milliarden Euro, jetzt sind es vier, obwohl das Frequenzspektrum größer ist.

promedia: Bedeutet das, dass Frequenzen nicht mehr so viel Wert sind wie vor zehn Jahren?
Bernd Holznagel: Ja, das bedeutet es. Der Markt bewertet heute Frequenzen ganz anders. Offenbar waren die Erwartungen, die damals an die UMTS-Technologie gestellt wurden, sehr viel höher als die, die an die neue Technologie gestellt werden. Die Umstände sind anders: Damals waren wir in der Mitte eines Internet- und Telekommunikationshypes. Es ist nicht nur beim Mobilfunk so, dass sich gewisse ökonomische Erwartungen nicht erfüllt haben. Andererseits existieren heute mit Google u. a. extrem erfolgreiche Internetunternehmen. Es lässt sich immer schwer sagen, wer als Erster durchkommt.

promedia: Werden mit den versteigerten Frequenzen alle weißen Flecken in den ländlichen Gebieten versorgt werden können?
Bernd Holznagel: Nein, denn der Mobilfunk ist ein Shared Medium. Je mehr Leute sich in der Funkzelle befinden, desto weniger Bandbreite kommt bei jedem Einzelnen an. Das sind maximal zwei oder drei Megabit/s und damit deutlich weniger als die LTE-Technologie in den Labors verspricht, wo es gelungen ist, über 50 Megabit/s zu übertragen. In der Praxis ist der Teil der Digitalen Dividende, der jetzt versteigert wurde, nicht ausreichend um in dünner besiedelten Räumen zu einer nachhaltigen Lösung des Breitbandproblems zu kommen. Es scheint mir die politische Erwartung höher zu sein als das, was die Industriewelt in Aussicht stellt. Wir müssten noch mehr Digitale Dividende versteigern, um in die ländlichen Regionen per Funk mehr Bandbreite zu bringen. Das hat einfach etwas mit der Physik zu tun. Die Zukunft des neuen Mobilfunks liegt mehr darin, dass die Veränderung des Lebens stark in Richtung Mobilität zeigt. Zudem sind die Verbraucher auch bereit, hier für die Diensteangebote zu zahlen. Im Internet herrscht ja die Gratismentalität vor.

promedia: Von diesen Entwicklungen profitieren anscheinend die Telekommunikationsunternehmen viel weniger als Plattformbetreiber.wie Google oder Apple …
Bernd Holznagel: Die Telekommunikationsunternehmen stehen vor dem Problem, dass sie in Hochleistungsnetze, Glasfaser-, aber auch LTE-fähige Funknetze, investieren müssen. Aus dem Netzbetrieb allein, kann man heute aber keine hohen Renditen mehr erzielen. Der Konsument hat sich nämlich durch die Flatrates an den Preisverfall bei Telekommunikationsleistungen gewöhnt. Die Gefahr für sie ist, dass die Diensteanbieter, allen voran Google, das Geschäft machen. Die Telekommunikationsanbieter haben deshalb wenig Neigung, Netze auszubauen, ohne die Aussicht zu haben, hieran hinreichend zu verdienen. Dies ist der Grund, warum der Breitbandausbau in Deutschland in vielen Regionen so schleppend erfolgt.

promedia: Aber es war das Ziel der Bundesregierung, mittels Digitaler Dividende die ländlichen Gebiete mit Breitband zu versorgen.
Bernd Holznagel: Die Breitbandstrategie des Bundes hat unterschiedliche Standbeine. Die Versteigerung der Digitalen Dividende ist sicherlich ein Aspekt. Die Versteigerung wird auch dazu führen, dass sich die Breitbandsituation in den ländlichen Räumen verbessert. Es wird dort nicht möglich sein, von heute auf morgen Glasfasernetze zu bauen. Langfristig müssen die Kupfernetze durch Glasfasernetze ausgetauscht werden. Dieses Ziel wird in der „Digitalen Agenda“, die die europäische Kommission im letzten Monat publiziert hat, deutlich. Danach sollen 1/3 der Haushalte in der EU bis 2020 mit 100 Megabit/s versorgt werden. Das lässt sich nur noch über Glasfaser bewerkstelligen.

promedia: Lohnt sich dann der Aufbau eines mobilen Breitbandnetzes noch?
Bernd Holznagel: Natürlich. Man kann mit dem Mobilfunk sicherstellen, dass die Menschen mobil z.B. im Internet surfen können. Auch wird das Mobiltelefon seine Funktionen erweitern, z.B. kann man damit bezahlen. Mittelfristig wird aber der Breitbandbedarf stark anwachsen. Gerade wenn es darum geht, Videos über die Netze zu verbreiten, steigt die benötigte Bandbreite stark an. Dies kann mit der mobilen Versorgung allein schwerlich bewältigt werden.

promedia: Die Mobilfunker setzten auf LTE als die Wundertechnologie, mit der riesige Bandbreiten möglich sind und mobiles Internet, auch Bilder, Videos o. ä. übertragen werden können. Ich höre bei Ihnen Skepsis. Woher kommt diese?
Bernd Holznagel: Die bisher verteilte Digitale Dividende ist vergleichsweise schmal. Die Blöcke, die versteigert wurden, erlauben den Unternehmen sehr viel weniger als die Technologie hergibt. Wenn man den gesamten Rundfunk abschalten und die Frequenzen dem Mobilfunk geben würde, könnte man sicher die Bandbreiten maßgeblich erhöhen und sich dem Laborziel deutlich nähern. Deshalb gibt es viele Stimmen, die sagen, dass ein weiteres Rundfunkspektrum versteigert werden soll.

promedia: Sehen Sie die Notwendigkeit, dass der Rundfunk das, was an Frequenzen für ihn gesichert ist, auch benötigt oder kann man noch etwas davon für die Datenwege nutzen?
Bernd Holznagel: Damit stellt sich die Frage: Wie viel Rundfunk braucht der Mensch? Nach unserer Verfassungsordnung ist es Aufgabe der Länder, das zu definieren – es ist maßgeblich eine politische Frage. Man wird abwarten müssen, inwiefern das Rundfunkspektrum im Zeichen der Digitalisierung noch von den Rundfunkveranstaltern sinnvoll genutzt wird. Wenn wir zu höheren Standards wie MPEG4 kommen, kann man die Hälfte des Spektrums einsparen und mit der verbleibenden Hälfte genau die Programme ausstrahlen, die man jetzt mit dem doppelten Spektrum ausstrahlt.

promedia: Wie schnell müssten sich die Länder für die Versteigerung weiterer Frequenzen entscheiden?
Bernd Holznagel: Man sollte erst einmal die Netze aufbauen und insbesondere darauf achten, dass die Verpflichtung zur Versorgung der ländlichen Räume erfüllt wird. Die Mobilfunker dürfen nämlich nach den Vorgaben der Bundesnetzagentur, ihre Dienste erst dann in den Städten anbieten, wenn ihre Versorgungsauflagen für die ländlichen Räume erfüllt sind. Erst einmal gilt es die Netze für die jetzt versteigerten Frequenzen aufzubauen. Danach sehen wir weiter. Was wir aber jetzt schon tun müssen, ist eine Anpassung der Breitbandstrategie an die neuen Herausforderungen. Wir brauchen eine Entwicklungsstrategie für den Glasfaserausbau. Das ist keine Strategie für die nächsten zwei bis drei Jahre, sondern für die nächsten 20 Jahre, denn solange dauert es die Netze auszutauschen. Das wäre zugleich ein Investitionsprogramm. Wir müssen nicht nur sparen, sondern auch investieren. Warum dann nicht Ausbau sinnvoller Infrastruktur? Die Zukunft liegt in den Glasfasernetzen.

promedia: Wie neutral müssen diese neuen Netze dann angeboten oder genutzt werden können?
Bernd Holznagel: Die Frage nach der Netzneutralität steht im Mittelpunkt der Diskussion um das neue TKG. Die Telekommunikationsanbieter möchten von Dienstanbietern wie Google zusätzlich zu den Entgelten, die sie für den Transport bekommen, ein weiteres Entgelt erhalten, damit sich der Ausbau und die Investition in neue Netze für sie lohnt. Auf der anderen Seite verweist die Internet-Community darauf, dass das Innovationspotential des Internets leidet, wenn man Wegezölle für besonders schnelles Internetangebot verlangt. Das Internet, wie wir es heute kennen, gehöre dann der Vergangenheit an. Wie man damit regulatorisch umgehen kann, ist derzeit heiß umstritten. Ich plädiere dafür, dass man eine Autobahn auf dem Datenstrom für ein „Internetangebot für alle“ reserviert.

promedia: Wodurch ist die Netzneutralität vor allem gefährdet?
Bernd Holznagel: Das Festnetz ändert sich dadurch, dass alle Netze zu „Next Generation Networks“mutieren. Das sind vor allem Glasfasernetze, die mit veränderten Protokollen arbeiten. Mit diesen neuen Protokollen kann man zukünftig die Datenpakete beschleunigen, aber auch entschleunigen oder gar nicht durch das Netz lassen. Das ging bisher nicht. In der alten Welt herrschte das „Best Effort-Prinzip“. Jedes Datenpaket ist dorthin transportiert worden, wo es in den Leitungen Platz dafür gab. Wenn man innerhalb Münsters eine E-Mail verschickte, konnte sie um den ganzen Erdball gehen, weil eben zufällig Kapazitäten frei waren. Diese Spielregeln ändern sich. Das Netzmanagement ist heute viel difiziler. Deshalb müsste man in der neuen Netzprotokollwelt regulatorisch die Unternehmen verpflichten, eine Spur der Datenautobahn für das Internet wie wir es heute kennen. Auf den anderen Autobahnspuren können die Telekommunikationsunternehmen dann zulassen, dass die Datenpakete nicht mit 130 km/h, sondern mit 200 km/h oder mehr transportiert werden.

promedia: Ist tendenziell nicht das gleiche Problem beim mobilen Internet zu befürchten?
Bernd Holznagel: Das Problem der Netzneutralität gibt es auch im Mobilfunk. Die Software „Skype“ kann nicht auf bestimmte Mobilfunkendgeräte gespielt werden, weil man verhindern will, dass hierdurch günstiger telefoniert wird. Dort werden also bestimmte Dienste gesperrt. Hiergegen sollte der Gesetzgeber im Interesse der Verbraucher vorgehen. So könnte in das neue TKG eine Regelung zur Sicherung der Netzneutralität aufgenommen werden. Auch im Koalitionsvertrag wird eine Prüfung der Netzneutralität in Aussicht gestellt. Mal sehen, was die aktuelle Politik hieraus macht.

Über Prof. Dr. Bernd Holznagel

• Geboren: 19. September 1957
• 1976 – 1984 Studium Jura und Soziologie
• 1984 – 1985 Master of Laws Program an der McGill University
• 1985 – 1991 Promotion, Referendariat
• 1991 – 1995 Hochschulassistent am Fachbereich Rechtswissenschaft II der Universität Hamburg
• 1996 Habilitation
• 1997 Ernennung zum Professor, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und
  Medienrecht, Münster

Weitere Informationen: promedia

Thomas Schuster, Goldmedia GmbH

Die weitere Entwicklung des mobilen Internets in Deutschland hängt maßgeblich von der aktuellen Frequenzversteigerung der Bundesnetzagentur ab. So kommen die bisher ungenutzten UMTS-Frequenzen und die freigewordenen Frequenzen der sogenannten „Digitalen Dividende“ unter den Hammer – jenes Frequenzspektrum, mit dem  der Ausbau der Mobilfunknetze der vierten Generation LTE (Long Term Evolution) möglich wird. Die vier mitbietenden Mobilfunkanbieter wollen sich mit der LTE-Leistung von 100 Mbit/s pro Funkzelle für den zukünftigen Datenansturm rüsten. Eine weitere Ausbaustufe namens LTE advanced soll später sogar bis zu 1 Gbit/s ermöglichen.

Die Versteigerung wirft allerdings auch Fragen auf: Zunächst ist da die berechtigte Skepsis, ob es unmittelbar nach der Frequenzversteigerung den rapiden Ausbau der LTE-Netze überhaupt geben wird. Versprochen ist dies zwar von den Mobilfunk-Providern, doch neben den hohen Kosten für den Erwerb der Frequenzen wären erhebliche Investitionen für den Ausbau der Netze erforderlich. Angesichts sinkender Umsätze aus Sprachtelefonie und den derzeit erst langsam zunehmenden Erlösen aus dem Datengeschäft dürfte die Finanzierung eine ziemliche Herausforderung sein. Neben der ökonomischen stellt sich aber auch eine andere Frage – nämlich die, ob der Hoffnungsträger LTE dem rasant wachsenden Datenansturm überhaupt gerecht werden kann. Die Penetration von Endgeräten wie etwa das iPhone ist derzeit noch vergleichsweise gering, dennoch ist schon jetzt das Datenvolumen enorm angewachsen. Erst 15 Prozent der deutschen Bevölkerung besitzt heute ein Smartphone. Wenn diese Zahl in den kommenden Jahren stark ansteigen wird, kann man erahnen, wie hoch die Anforderungen an die mobilen Datennetze sein werden.

Noch sorgt die mobile Sprachtelefonie für den Großteil des Mobilfunkumsatzes. Noch beschränkt sich die Mehrheit der Kunden auf Sprachtelefonie und Kurzmitteilungen. Aber – das Nutzungsverhalten ist im Wandel und die traditionelle Mobiltelefonie wird weiter an Bedeutung verlieren. Letzte Bastionen sind bereits gefallen: So erlauben inzwischen O2 und die Deutsche Telekom auch über VoIP-Software wie Skype mobiles Telefonieren.

Nach der Frequenzversteigerung werden die Anbieter das mobile Internet mit LTE flächendeckend ermöglichen müssen. Wie lange dieses Netz allerdings den Ansprüchen der mobilen Internetversorgung genügen kann, wird sich in wenigen Jahren herausstellen. Eines aber ist schon jetzt sicher: Das Ende der Minutenpreise naht.

Autor: Thomas Schuster, Goldmedia GmbH

Weitere Informationen: http://www.goldmedia.com/aktuelles.html

Mobile Übertragungskosten pro Bit

Mit LTE („Long Term Evolution“) steht nun der UMTS-Nachfolgestandard bereit. Damit werden Downloadgeschwindigkeiten von 100 Mbit/s und mehr pro Funkzelle erreicht. Da kommen selbst die schnellsten gängigen DSL-Technologien kaum noch mit. Natürlich sind dies zunächst Laborwerte, die wohl in der Praxis kaum erreicht werden. Auch steigt und fällt die Leistungsfähigkeit einer mobilen Internetverbindung stets mit der Zahl der gleichzeitigen Nutzer. Dennoch: die erreichbaren Geschwindigkeiten sind im mobilen Internet bislang konkurrenzlos.

In Stockholm und Oslo wurden Ende 2009 erste LTE-Netze bereits in Betrieb genommen. Auch in Deutschland finden erste Pilotprojekte statt. So testet Vodafone derzeit gemeinsam mit dem WDR und der Landesanstalt für Medien (LfM) in Nordrhein-Westfalen LTE. Dabei finden für LTE diejenigen Frequenzbereiche Verwendung, die als sogenannte Digitale Dividende durch das digitale terrestrische Fernsehen frei geworden sind.

Die zusätzlichen mobilen Bandbreiten bieten jedoch nicht nur mehr Geschwindigkeit. Sie sind auch zunehmend nötig, um den sehr stark steigenden mobilen Internettraffic zu bedienen. Und es ist noch ein anderer hübscher Effekt zu beobachten: Die Kosten für den Datenverkehr sinken weiter deutlich. Gegenüber UMTS liegen die Kosten pro Bit bei nur rund einem Viertel.

LTE liefert als 4. Mobilfunkgeneration (4G) damit die Infrastruktur für die nächste Generation mobiler Endgeräte. Unmissverständlich war die zentrale Botschaft von Microsoft-Chef Steve Ballmer auf der CES Consumer Trade Show in Las Vegas, dass Windows 7 ein Thema für alle und vor allem für mobile Plattformen sei. Windows 7-fähige Tablet PCs bekommen mit „Slate“ dazu einen eigenen Namen. Und auch bei Apple halten sich die Gerüchte um einen Tablet Mac bzw. einen überdimensionierten (und selbstverständlich internetfähigen) iPod touch hartnäckig. Vermutlich trägt die nächste iPhone-Generation „4G“ den neuen Mobilfunkstandard bereits im Namen.

LTE bietet jedoch nicht nur ein Mehr für das Gros verwöhnter Nutzer, die zu Hause per DSL und unterwegs mit UMTS oder dessen großen Bruder HSDPA surfen. Wo eine Erschließung mit DSL zu teuer ist, könnte LTE sogar die Grundversorgung mit Breitbandinternet liefern. Im zweiten Quartal 2010 werden die Kapazitäten der digitalen Dividende an die Mobilfunkprovider versteigert. Wenn diese auch im ländlichen Raum für LTE genutzt werden, dann könnte sich für einige, von der großen, weiten Breitbandwelt immer noch abgeschnittene Regionen in Deutschland endlich ein Ausweg aus dem Tal der Breitbandlosen eröffnen.

Autor: Mathias Birkel, Consultant Goldmedia GmbH Media Consulting & Research

Weitere Informationen: http://www.Goldmedia.com/aktuelles.html

Die für Telekommunikation zuständige EU-Kommissarin Viviane Reding hatte ihre Bedenkenhoinsichtlich der Vergaberichtlinien für die Versteigerung der Digitalen Dividende jetzt in einem Schreiben an die Bundesnetzagentur bekräftigt. In diesem Schreiben schreibt Reding, dass die Behörde die Chance nutzen möge, um den Wettbewerbsnachteil der kleineren Netzbetreiber auszugleichen. Die EU-Kommission hege erhebliche Zweifel an der Ausgewogenheit der Auktion und bereite ein Vertragsverletzungsverfahren vor, berichtet das Nachrichtenmagazin in seiner neuen Ausgabe. Ein entsprechendes Verwaltungsschreiben solle noch in diesem Jahr auf den Weg gebracht werden. Dass ein entsprechendes Verfahren in Erwägung gezogen wird, war bereits vor einigen Wochen bekannt geworden.

Matthias Kurth

In einem promedia-Gespräch verteidigte Matthias Kurt, Präsident der Bundesnetzagentur, das Vergabeverfahren als „im Einklang mit den Zielen der Europäischen Kommission, dem Konjunkturpaket II und der Breitbandstrategie der Bundesregierung.“ Bei der für Frühjahr geplanten Auktion sollen Funkfrequenzen versteigert werden, die Rundfunk- und TV-Anstalten nicht mehr benötigen. Auf ihnen soll ein schneller Internetzugang auf Funkbasis realisiert werden, der auch dem chronisch schlecht versorgten ländlichen Raum zu Gute kommt. Die entsprechenden Nutzungsrechte sollten nach dem Willen der EU wettbewerbsneutral in jedem Mitgliedsstaat an neue Anbieter und bestehende Mobilfunkfirmen vergeben werden.

promedia: Herr Kurth, verschiedene Marktteilnehmer haben gefordert, die Versteigerung der Digitalen Dividende zu verschieben, bis alle offenen Fragen geklärt sind. Nun soll die Versteigerung im Frühjahr 2010 stattfinden. Warum dieses Tempo?
Matthias Kurth: Im Rahmen des Konjunkturpakets II und in der am 18. Februar 2009 vom Bundeskabinett beschlossenen Breitbandstrategie der Bundesregierung wurde festgelegt, dass der Frequenzbereich 790 – 862 MHz schnellstmöglich genutzt werden soll, um die Versorgung dünn besiedelter Gebiete mit innovativen Mobilfunkanwendungen und die Bereitstellung von breitbandigen Internetanschlüssen voranzutreiben. Die Breitband- strategie sieht vor, dass die sog. Digitale Dividende zumindest in einzelnen Regionen bereits beginnend im Jahr 2010 für die Sicherstellung einer leistungsfähigen breitbandigen Versorgung genutzt wird. Eine Verschiebung würde daher diese Ziele gefährden.

promedia: Werden diese Bedenken bis zur Versteigerung ausgeräumt sein?
Matthias Kurth: Die im Rahmen der Anhörungen vorgetragen Fragen zur Sicherstellung einer störungsfreien Frequenznutzung haben wir bereits in der Vergabeentscheidung ausführlich beantwortet. In der Entscheidung sind die derzeit gültigen frequenztechnischen Parameter zur Sicherstellung einer störungsfreien und effizienten Frequenznutzung festgelegt.
Das bedeutet, die Bundesnetzagentur teilt die Frequenzen im Anschluss an das Vergabeverfahren denjenigen Netzbetreibern zu, die den Zuschlag erhalten haben. Hierbei muss eine Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben sein und der Antragsteller hat eine störungsfreie Frequenznutzung sicherzustellen.

promedia: Sie haben jüngst die Regeln für die Versteigerung der Digitalen Dividende verabschiedet. Können Sie bitte ihre grundlegende Herangehensweise dafür erläutern?
Matthias Kurth: Die Vergabe der Frequenzen erfolgt in einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren. Die Entscheidungen der Präsidentenkammer über die Vergaberegeln und die Auktionsregeln ergehen unter Beteiligung der Bundesländer und nach Anhörung der betroffenen Kreise im Benehmen mit dem Beirat bei der Bundesnetzagentur.

promedia: Es gab Kritik an den Vergaberegeln, weil anscheinend einer von vier Telekommunikationsanbietern leer ausgehen könnte. Wie soll die Chancengleichheit gewährleistet werden?
Matthias Kurth: Um allen Interessenten, insbesondere Neueinsteigern, einen chancengleichen Zugang zu dem besonders begehrten Spektrum der Digitalen Dividende zu ermöglichen, haben wir die Bietrechte beschränkt (sog. Spektrumskappe). Ein Neueinsteiger kann 2 x 20 MHz (gepaart) des Spektrums bei 800 MHz ersteigern.
Bei Netzbetreibern, die bereits über gleich geeignetes 900 MHz-Spektrum verfügen, werden diese bereits bestehenden Frequenzausstattungen berücksichtigt. Deren Bietrechte verringern sich grundsätzlich um das jeweils bereits zugeteilte Spektrum im Bereich bei 900 MHz. Da die Frequenzausstattungen der Netzbetreiber unterschiedlich sind, ist daher auch die Spektrumskappe unterschiedlich.  Die D-Netzbetreiber können maximal auf 2 x 10 MHz (gepaart) steigern, während die E-Netzbetreiber auf 2 x 15 MHz (gepaart) bieten können.

promedia: Wenn Sie anscheinend in Kauf nehmen, dass ein Anbieter bei der Versteigerung leer ausgeht, mit allen wirtschaftlichen Konsequenzen, bedeutet dass nicht, dass Sie damit eine Marktkonsolidierung provozieren?
Matthias Kurth: Alle gegenwärtigen GSM-Netzbetreiber verfügen über Frequenznutzungsrechte im 900 MHz-Band, die zur Flächenversorgung gleichermaßen gut geeignet sind wie die Frequenzen der Digitalen Dividende. Darüber hinaus besteht die Chance, in der anstehenden Versteigerung von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang Flächenfrequenzen unterhalb von 1 GHz zu erwerben.  Eine mögliche wettbewerbliche Auswirkung kann also erst im Kontext mit dem Auktionsergebnis festgestellt werden. Das Ergebnis einer Versteigerung ist aber nicht vorhersehbar.
Ob und, wenn ja, wer möglicherweise leer ausgeht, lässt sich daher nicht prognostizieren. Auktionen sind immer für Überraschungen geeignet.

promedia: Warum haben Sie nicht z. B. zwei Frequenzblöcke für einen unabhängigen Betreiber reserviert, der ein offenes Netz für alle Interessente anbietet und zu einem schnellen Ausbau verpflichtet wird?

Matthias Kurth: Wir haben uns bei unserer Vergabeentscheidung auch mit der Frage der Reservierung von Frequenzen für Neueinsteiger auseinandergesetzt. Für den Bereich bei 800 MHz haben wir als geeignetes und angemessenes Mittel eine Spektrumskappe von 20 MHz festgelegt, die diskriminierungsfrei allen potenziellen Bewerbern, also etablierten Netzbetreibern und auch Neueinsteigern, einen chancengleichen Zugang zum Spektrum eröffnet.
Wir gehen zudem davon aus, dass das zu vergebende Spektrum im Umfang von ca. 360 MHz hinreichend Raum für die Möglichkeit des Spektrumserwerbs bietet. Auch kann die Bundesnetzagentur in Anbetracht der vielseitigen Möglichkeiten zur Verwendung des Spektrums und der unterschiedlichen geschäftlichen Strategien die mit einer Reservierung einhergehende Begrenzung des ersteigerbaren Spektrums nicht vorwegnehmen.
Eine zu gering bemessene Reservierung birgt das Risiko in sich, Geschäftsmodelle mit einem höheren Spektrumsbedarf auszuschließen. Mit Reservierungen hat man international nicht die besten Erfahrungen gemacht und sie könnten das Ziel der Diskriminierungsfreiheit gefährden.

promedia: Warum haben Sie keine geringere „Frequenzkappe“ für T-Mobile und Vodafone gewählt?
Matthias Kurth: Wir haben die Bemessung der Spektrumskappe in einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren ermittelt, an dem sich auch die Netzbetreiber beteiligt haben. Bei der Bemessung der Spektrumskappe waren auch die möglichen Folgen abzuschätzen. Dabei war von besonderer Bedeutung, dass insbesondere zu einer möglichst netzkosteneffizienten Versorgung der ländlichen Räume jeder Netzbetreiber die Möglichkeit haben sollte, mehr als 5 MHz im Bereich 800 MHz zu erwerben, um breitbandige Dienste anbieten zu können. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der besonderen Versorgungsverpflichtung ist es gerade für eine Versorgung des ländlichen Raumes mit Breitband jedem Netzbetreiber zu ermöglichen, mindestens 2 x 10 MHz (gepaart) im Bereich 800 MHz zu ersteigern. Die jetzige Regelung ist ein ausgewogener und ein angemessener Interessenausgleich.

promedia: Es gab auch die Forderung, dass T-Mobile und Vodafone einen Teil ihrer Frequenzausstattung im Bereich von 900 MHz verfügbar machen. Auch dieser Forderung sind Sie nicht gefolgt. Warum
nicht?
Matthias Kurth: Die Möglichkeit für jeden Netzbetreiber, mindestens 2 x 10 MHz (gepaart) bei 800 MHz ersteigern zu können, kann nicht davon abhängig gemacht werden, dass einzelne Netzbetreiber Spektrum im Bereich 900 MHz abgeben müssten. Wir gehen vielmehr vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Verlängerung der Laufzeiten der GSMFrequenznutzungsrechte für T-Mobile, Vodafone und E-Plus bis 2016 davon aus, dass weiterhin eine effiziente Nutzung der Frequenzen im Bereich bei 900 MHz für GSM-Dienstleistungen erfolgen wird. Dies wurde auch in der öffentlichen Anhörung von den D-Netzbetreibern bestätigt, die im Rahmen der Kommentierung darauf hingewiesen haben, dass die gesamten 900 MHz-Frequenzen noch mittel- bis langfristig für GSM Dienstleistungen genutzt werden und deshalb auch derzeit kein Technologiewechsel geplant sei.
Mit Blick hierauf konnten wir die von Kommentatoren geforderte Abgabe von 900 MHz-Frequenzen der D Netzbetreiber nicht in die Erwägungen bei der Ausgestaltung der Spektrumskappe einbeziehen.

promedia: Kann mit diesen Frequenzen eine deutschlandweite Bedeckung erreicht werden?
Matthias Kurth: Die hier zur Vergabe stehenden 800 MHz-Frequenzen sind aufgrund der frequenztechnischen Nutzungsbestimmungen und der besonders günstigen Ausbreitungseigenschaften für eine bundesweite Zuteilung geradezu prädestiniert.
Aufgrund der guten Ausbreitungseigenschaften der Funkwellen in diesem Frequenzbereich kann dies insbesondere der
Versorgung dünn besiedelter Gebiete mit innovativen Mobilfunkanwendungen und der Bereitstellung von breitbandigen Internetanschlüssen zugute kommen.

promedia: Die Telekommunikationsunternehmen planen über diese Frequenzen die Verbreitung von LTE. LTE ist aber anscheinend noch nicht einsatzbereit, während die Digitale Dividende vor allem schnell für die  Beseitigung weißer Flecken beim Breitbandausbau genutzt werden sollen. Ist das nicht ein Widerspruch?
Matthias Kurth: Mit der Vergabeentscheidung haben die Hersteller von Technologien für den Frequenzbereich 800 MHz hinreichende Planungs- und Investitionssicherheit. Eine Beschränkung des Einsatzes bestimmter Techniken findet nicht statt. Unter Zugrundelegung der Nutzungsbedingungen sind alle verfügbaren Techniken einsetzbar. Wir vergeben
das Spektrum aus guten Gründen technologieneutral und lassen den Unternehmen alle Optionen offen. Wir gehen deshalb davon aus, dass entsprechend dem Zeitplan der Breitbandstrategie der Bundesregierung die Digitale Dividende bereits beginnend im Jahr 2010 für die Sicherstellung einer leistungsfähigen breitbandigen Versorgung
genutzt wird.

promedia: Wie stellen Sie sicher, dass wie von der Politik gefordert, die Versorgung der weißen Flecken Priorität behält?
Matthias Kurth: Damit das Potential der Digitalen Dividende auch den bisher unversorgten ländlichen Gebieten zu Gute kommt, haben wir in enger Zusammenarbeit mit den Bundesländern eine spezielle Verpflichtung in die Vergaberegeln aufgenommen. Ein Netzbetreiber ist danach verpflichtet, in allen Bundesländern stufenweise Gebiete mit Breitbandanschlüssen zu versorgen. Vorrangig sollen Gemeinden mit weniger als 5.000 Einwohnern mit drahtlosen Breitbandanschlüssen versorgt werden, in den folgenden Stufen dann auch größere Städte. Die Bundesländer haben dafür eigens Listen mit zu versorgenden Gemeinden angefertigt. Hiermit leisten wir im Einklang mit der Breitbandstrategie der Bundesregierung einen wichtigen Beitrag zur Förderung der Erschließung „weißer Flecken“ mit leistungsfähigen  Infrastrukturen.

promedia: Die Versteigerung der UMTSFrequenzen war für die Telekommunikationsunternehmen mit so hohen Kosten verbunden, dass ihnen für Jahre das Geld für Investitionen fehlte. Befürchten Sie jetzt nicht auch wieder eine solche negative Entwicklung?
Matthias Kurth: Die Bundesnetzagentur legt Wert darauf, dass durch das Versteigerungsverfahren einerseits die Leistungsfähigkeit der Unternehmen deutlich wird, andererseits aber auch erhalten bleibt. Bei der Versteigerung geht es darum, den Wettbewerb zu fördern. Gemäß § 61 Abs. 4 Telekommunikationsgesetz soll mit der Versteigerung festgestellt werden, welcher oder welche Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. Wir haben entsprechend den telekommunikationsrechtlichen Vorschriften das Verfahren vorbereitet und stellen Frequenzspektren zunächst für Mindestgebote bereit, die sich am unteren Gebührenrahmen für Frequenzzuteilungen orientieren. Dabei ist ein Mindestgebot das jeweilige Einstiegsgebot im Versteigerungsverfahren. Zur Höhe der dann tatsächlich erzielbaren Einnahmen kann jedoch keine zuverlässige Prognose abgegeben werden, weil der aktuelle Marktwert erst durch das Versteigerungsergebnis festgestellt wird.

promedia: Die Europäische Union will die Umwidmung frei werdender Rundfunkfrequenzen für mobile Breitbanddienste europaweit unterstützen und vereinheitlichen. Dazu hat die EU-Kommission ihre Pläne für die koordinierte Zuweisung der Funkfrequenzen bis 2012 vorgelegt. Kollidiert Ihre frühe Vergabe nicht möglicherweise mit den Plänen der EU-Kommission?
Matthias Kurth: Die Vergabe der Frequenzen erfolgt im Einklang mit den Zielen der EuropäiEuropäischen Kommission, dem Konjunkturpaket II und der Breitbandstrategie der Bundesregierung. Sie bietet die einmalige Chance, „Breitband für alle“ europaweit Wirklichkeit werden zu lassen. Hierfür ist es auch erforderlich, das Potenzial der Digitalen Dividende schnellstmöglich in einen Nutzen für die Verbraucher umzusetzen. Die Vergabe in Deutschland kann den von der EU gewünschten Effekt daher nur positiv beschleunigen. Abwarten ist keine gute Strategie.

promedia: Halten Sie es erforderlich, weitere nicht genutzte Rundfunkfrequenzen für den Mobilfunk zur Verfügung zu stellen?
Matthias Kurth: Wir gehen davon aus, dass das zu vergebende Spektrum im Umfang von ca. 360 MHz hinreichend Raum für die Möglichkeit des Spektrumserwerbs bietet.  (LZ)

Über Matthias Kurth:

• Geboren: 19. Februar 1952
• 1971-1976 Studium der Rechtswissenschaften und der
  Volkswirtschaftslehre
• 1978 Richter am Landgericht Darmstadt
• 1980-1994 Rechtsanwalt
• 1994-1999 Staatssekretär im Wirtschaftsministerium
• 1999-2000 Mitglied der Geschäftsleitung COLT
  Telekom GmbH
• 2000-2001 Vizepräsident der Regulierungsbehörde für
  Telekommunikation und Post
• Ab 2001 Präsident der Bundesnetzagentur

Weitere Informationen: promedia

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Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hat die Regeln für die Versteigerung der ehemals  vom Rundfunk genutzten Frequenzen im Bereich 800 MHz (die so genannte „digitale Dividende“) wie geplant verabschiedet. Die Antragsfrist für die Bieter läuft bis 21. Januar 2010; die eigentliche Auktion soll dann im zweiten Quartal 2010 stattfinden, wenn sie nicht noch durch die Gerichte gestoppt wird. Die Mobilfunkunternehmen O2 und E-Plus kritisieren die Vergaberegeln, weil sie ihrer Meinung nach die großen Anbieter T-Mobile und Vodafone bevorzugen, die schon über mehrFrequenzspektrum verfügen. Aus gleichem Grund hatte die EU-Kommissarin Reding noch versucht, das Verfahren mit einem Schreiben an die BNetzA zu beeinflussen und gar ein  Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik angedroht. Schließlich hatten Sendeunternehmen und Kabelnetzbetreiber technische Bedenken gegen die Störungen des DVB-T und Kabelempfangs durch die neue LTE-Netztechnologie vorgebracht (vgl. ProMedia 5,2009). Alles ohne Erfolg.

Dr. Christoph Wagner

Der aus 16 Bundestagsabgeordneten und 16  Ländervertretern bestehende BNetzA-Beirat stimmte dem umstrittenen Versteigerungsdesign einstimmig zu und die Präsidentenkammer der BNetzA hat die kontroversen Regeln nun verbindlich festgesetzt. Das ist um so erstaunlicher, als viele der Beiratsmitglieder einschließlich des Beiratsvorsitzenden Junghans aufgrund der vorausgegangenen Bundes- und Landtagswahlen ihr Beiratsmandat demnächst abgeben müssen, also aktuell gar nicht mehr für so weittragende Entscheidungen legitimiert sind. Die
Art und Weise, wie die BNetzA das Verfahren gegen alle Widerstände und Bedenken im Eiltempo vorantreibt, entspricht allerdings der bisherigen Vorgehensweise: Zunächst wurden die Eckpunkte für die Vergabe festgelegt, ohne dass die Länder und der Bundesrat das Verfahren abgesegnet hatten. Dann soll die Vergabe der 800 MHz-Frequenzen aus Beschleunigungsgründen mit anderen, seit langem zur Versteigerung anstehenden Mobilfunk-Frequenzen oberhalb 1 GHz verbunden werden, wodurch die digitale Dividende sehr mobilfunkorientiert und gegen
Meistgebot vergeben werden wird. Schließlich wird die Vergabe ausgeschrieben, obwohl die BNetzA selbst noch nicht geklärt hat, welche Störungen von der neuen LTE-Netztechnologie auf den Kabel- und DVBFernsehempfang ausgehen. Alles also nach der Devise: Augen zu und durch?

Zum Hintergrund: Bund und Länder hatten sich in einem von BMWi-Staatssekretär Pfaffenbach und rheinland-pfälzischen Staatskanzleichef Stadelmeier ausgehandelten Kompromiss darauf verständigt, das ehemals vom analogen Rundfunk genutzte Frequenzspektrum, die „digitale Dividende“, zur Vergabe durch die BNetzA verfügbar zu machen. Das Spektrum soll insbesondere für die Breitband-Internet-Versorgung in unterversorgten ländlichen Gebieten dienen. Ein forcierter Ausbau der Breitbandversorgung ist ein prominenter Teil der Breitbandinitiative der Bundesregierung, die deshalb auch an einem beschleunigten Vergabeverfahren interessiert ist und der BNetzA wohl den Rücken stärkte. Die Niederwellen-Frequenzen der digitalen Dividende eignen sich besonders gut für die Flächenversorgung dünn besiedelter Gebiete und benötigen z.B. nur etwa halb so viele Antennenstandpunkte wie Frequenzen oberhalb von 1 GHz.

Der Netzaufbau und –unterhalt ist daher im800 MHz-Bereich viel kostengünstiger, auch lässt sich die Indoor-Versorgung besser darstellen. Deshalb sind diese Frequenzen auch bei den Mobilfunkunternehmen so begehrt, die sie insbesondere für den gestiegenen Bandbreitenbedarf im Datenverkehr und eine Verbesserung der Indoor-Versorgung nutzen wollen – aber kein gesteigertes Interesse an der teuren Versorgung ländlicher Gebiete haben. Die Lizenzbedingungen werden auf Verlangen der Länder allerdings detaillierte Versorgungsauflagen enthalten,  wonach die Netzversorgung zunächst in den bislang nicht mit Breitband versorgten Gebieten („White Spots“) sicherzustellen ist, bevor unterversorgte Regionen ausgebaut werden dürfen. Dicht besiedelte urbane Regionen, wirtschaftlich für die Netzbetreiber am lukrativsten, dürfen erst bedient werden, wenn die angestrebte  Versorgungsdichte in dünner besiedelten Prioritätsgebieten erreicht ist. Insgesamt sollen auf diesem Weg 90% der Bevölkerung bis zum Jahr 2016 mit mobilem Breitband versorgt werden können.

Weil nicht genügend 800 MHz-Spektrum für alle Interessenten vorhanden ist, will die BNetzA diese Frequenzen in einem Auktionsverfahren gegen Höchstgebot vergeben. Die Versteigerung wird im zweiten Quartal 2010 gemeinsam mit der Versteigerung weiterer Mobilfunk-Frequenzen im Bereich 1,8 und 2,6 GHz stattfinden. Insgesamt werden dann 360 MHz versteigert, mithin so viel Frequenzspektrum wie noch nie zuvor und wohl auch die nächsten 20 Jahre nicht mehr vergeben werden kann. Dies erklärt auch die Nervosität darüber, wie die Versteigerungsbedingungen ausgestaltet werden. Dabei stehen sich insbesondere die Interessen der beiden großen Mobilfunkunternehmen T-Mobile/Vodafone und der kleineren Anbieter O2 und E-Plus gegenüber. Aber auch die Interessen der Länder an einer möglichst zügigen Breitbandversorgung ländlicher Gebiete sind nicht unbedingt mit dem fiskalischen Interesse des Bundes an möglichst hohen Versteigerungserlösen vereinbar.

Die kleinen Anbieter – und mit ihnen die EU-Kommissarin Viviane Reding – befürchten langfristige Wettbewerbsnachteile, wenn sich die großen Anbieter über ihre größere Finanzkraft in der Versteigerung große Teile des wertvollen Spektrums sichern können. Es geht im Bereich 800 MHz um insgesamt 6 Frequenzblöcke mit jeweils 5 MHz Bandbreite, die einzeln ersteigert werden können.
Um die Chancengleichheit der Anbieter zu wahren, begrenzt die BNetzA die Anzahl der Frequenzblöcke, die Mobilfunkunternehmen erwerben können, unter Berücksichtigung des den einzelnen Anbietern schon
zustehenden Niederwellenspektrums im 900 MHz-Bereich über eine so genannte „Frequenzkappe“. Danach können T-Mobile und Vodafone jeweils nur zwei 5 MHz-Blöcke erwerben, weil sie jeweils schon über 12,5 MHz Spektrum im 900 MHz-Bereich verfügen.
E-Plus und O2 können jeweils drei 5 MHz Blöcke ersteigern (sie haben jeweils 5 MHz im 900er Band) und ein Marktneuling, der bislang nicht über Mobilfunkfrequenzen verfügt, könnte maximal vier 5 MHz Blöcke ersteigern. Technisch sind mindestens zwei 5 MHz Frequenzblöcke notwendig, um eine sinnvolle bundesweite Netzabdeckung mit einer ausreichenden Datenrate wirtschaftlich darzustellen. Bei der verfügbaren Anzahl von sechs 5 MHz Frequenzblöcken gibt es daher – bei dem jetzt vorgesehenen Auktionsdesign – ausreichend 800 MHz Spektrum nur für drei der vier in Deutschland aktiven Mobilfunk-Anbieter. Ein Anbieter wird zwangsläufig leer ausgehen und damit langfristig erhebliche strategische Wettbewerbsnachteile bei der Versorgung seiner Kunden erleiden. Angesichts der größeren Finanzkraft geht man davon aus, dass Vodafone und T-Mobile jeweils die zwei zulässigen Blöcke ersteigern werden, und dass E-Plus und O2 sich ein Bietgefecht um die verbleibenden zwei Blöcke liefern werden.
Im Ergebnis würde entweder E-Plus oder O2 keine der attraktiven Frequenzen erhalten und die erfolgreichen Bieter müssten einen „strategischen“, wohl unvernünftig hohen Preis für die Frequenzen zahlen. Derzeit wird mit einem Gesamterlös von über 5 Mrd. EUR für das verfügbare Spektrum gerechnet, die Erfahrung bei der  MTSVersteigerung
im Jahr 2000 lehrt aber, dass es leicht auch mehr werden kann.

Hier setzt die Kritik der kleinen Anbieter und der EU-Kommissarin an: Sie sehen einen Wettbewerbsnachteil der finanzschwächeren kleinen Anbieter und verlangen eine niedrigere Frequenzkappe von nur je 5 oder 7,5 MHz für T-Mobile und Vodafone mit der erwünschten Folge, dass sowohl E-Plus und O2 jeweils zwei Blöcke für einen erschwinglichen Betrag ersteigern können. Alternativ sollten T-Mobile und Vodafone verpflichtet werden, einen Teil ihrer Frequenzausstattung im Bereich 900 MHz verfügbar zu machen, damit auch dieser für Breitbandversorgung genutzt werden kann (sog. „Refarming“). Heute wird dieses bis 2016 lizenzierte Frequenzspektrum noch u.a. für Sprachtelefonie genutzt und benötigt.
Die BNetzA ist den Vorstellungen von EPlus und O2 aber nicht gefolgt und hat auch die von EU-Kommissarin Reding geäußerten wettbewerblichen Bedenken zurückgewiesen. Sie bleibt bei den bisherigen Frequenzobergrenzen, die zu einer künstlichen Verknappung des 800 MHz Spektrums führen (3 Lizenzen für 4 Anbieter) und einen hohen Versteigerungserlös erhoffen lassen.

Der Versteigerungserlös steht dem Bund und nicht den Ländern zu, obwohl er zum guten Teil aus dem frei gewordenen Rundfunk-Spektrum stammen wird. Angesichts der Haushaltslage ist es zwar nachvollziehbar, dass die Versteigerungsbedingungen auch mit dem Ziel einer Maximierung des Erlöses ausgelegt werden; immerhin sind die Frequenzen ein öffentliches Gut, das nicht unter Wert vergeben werden sollte. Aus Ländersicht stellt sich aber die Frage, ob das nun festgelegte Auktionsdesign nicht das Ziel einer möglichst schnellen Flächenversorgung mit Breitbandzugängen zu Gunsten eines hohen Auktionserlöses aus den Augen verliert.
Es liegt auf der Hand, dass ein hoher für die Frequenzen gezahlter Preis nicht mehr in den Netzausbau investiert werden kann. Nach der UMTS Auktion fehlten den Unternehmen die Finanzmittel für einen zügigen Netzaufbau, und einige Bieter mussten ganz aufgeben (Quam, Mobilcom) mit dem Ergebnis eines sich abschwächenden Wettbewerbs.
Die Kunden mussten über die höheren Preise letztlich die Zeche zahlen.

Heute ist das Versteigerungsdesign von vornherein nur auf drei Lizenznehmer ausgelegt. Die BNetzA nimmt also in Kauf, dass einer der vier deutschen Mobilfunkanbieter leer ausgeht und damit langfristig nicht wettbewerbsfähig bleiben kann. Die Kapitalmärkte werden das entsprechend sanktionieren mit der Folge, dass es zu einer Übernahme
des so geschwächten Kandidaten kommen könnte. Darf der Regulierer über die Frequenzversteigerung eine Marktkonsolidierung provozieren oder jedenfalls in Kauf nehmen, um den Versteigerungserlös zu maximieren? Das wäre jedenfalls kurzfristig gedacht und kann dem Bund-Länder Kompromiss über die digitale Dividende nicht gerecht werden.

Auch wenn die Frequenzen knapp sind, müssen die Mobilfunker keineswegs zwangsläufig in einen ruinösen Bieterwettbewerb getrieben werden. Die BNetzA müsste nur zwei der sechs 800 MHz Blöcke für einen unabhängigen Bieter reservieren, der ein offenes Netz für alle Interessenten anbieten müsste und zu einem forcierten Netz-Ausbau verpflichtet wird. Ohne dem Bieterwettbewerb der Mobilfunkunternehmen ausgesetzt zu sein, müsste dieser Bieter dann erheblich weniger für die Lizenz aufwenden, so dass ausreichendes Investitionsvolumen für den Netzausbau in
ländlichen Gebieten zur Verfügung steht. Mobilfunkunternehmen, die bei der Versteigerung der übrigen Blöcke nicht zum Zuge kommen, könnten ihre Kunden über das Netz des unabhängigen Betreibers versorgen.
Ihre Wettbewerbsfähigkeit bliebe gesichert, so dass eine Konsolidierung nicht forciert würde. Ein unabhängiger Netzbetreiber würde auch im eigenen Interesse den Zugang für Service-Provider ermöglichen, der beim heutigen Design der Versteigerung und der Lizenzbedingungen nicht vorgesehen ist. Service-Provider wie United Internet sind aber erfahrungsgemäß erfolgreich in der Vermarktung von Internet-Anschlüssen, auch wenn sie sich fremder Infrastruktur bedienen müssen. Sie würden den Preiswettbewerb anfachen und damit helfen, die  Breitbandpenetration in der Fläche zu erhöhen.

Was die BNetzA versäumt – oder im Interesse der Versteigerungs-Erlösmaximierung bewusst außer Betracht gelassen hat, kann durch vernünftiges Verhalten der Mobilfunkunternehmen auch auf der Grundlage des nun beschlossenen Versteigerungsdesigns noch erreicht werden (darauf hat auch BNetzA-Präsident Kurth hingewiesen): Ein unabhängiger Bieter – oder ein von den kleinen Mobilfunkunternehmen gestütztes Konsortium – könnte zwei 5 MHz Frequenzblöcke ersteigern und dann den nicht selbst bietenden Mobilfunkunternehmen und anderen Nachfragern (Service Provider) als offenes Netz zur Verfügung stellen. Die Bedingungen können schon vorab vereinbart werden. Von dem unabhängigen Bieter ersparte Versteigerungserlöse könnten forciert in den Netzausbau investiert werden, damit die ländlichen Gebiete noch schneller versorgt werden als in der BNetzA-Versorgungsauflage vorgesehen.

Die Geschichte muss sich also nicht zwangsläufig wiederholen, wenn das Gedächtnis der Mobilfunkunternehmen zehn Jahre zurück reicht und noch nicht vergessen wurde, dass der Bund in der letzten großen Frequenzauktion zwar knapp 100 Milliarden DM eingenommen hat (wo ist das Geld eigentlich geblieben?), damit allerdings einige Anbieter in den Ruin trieb und die ganze Branche über Jahre in eine Schockstarre versetzt hat. Wirklich unverständlich ist nach allem, warum sich die Länder eigentlich auf ein solches Verfahren zur Vergabe der ehemaligen Rundfunkfrequenzen eingelassen haben. Sie haben nichts vom Versteigerungserlös, sondern dürften wieder jahrelange Gewerbesteuerausfällen erleiden, die durch die versteigerungsbedingten Verlustvorträge der Mobilfunk-Unternehmen entstehen werden. Die Kommunen werden den Netzausbau auf dem Land zudem noch erheblich subventionieren müssen.

Über den Autor Dr. Christoph Wagner:

• Studium der Rechtswissenschaften
• Seit 1991 Rechtsanwalt und seit 2000 Notar
• Von 1991 bis 1995 als Anwalt tätig und von 1996 bis 2000 als Partner bei Oppenhoff & Rädler
• Seit 2001 Partner im Berliner Büro der Sozietät Hogan & Hartson Raue. Davor war Christoph Wagner für die Berliner Medienanstalt, die Europäische Kommission und das Europäische Parlament tätig
• Von 2002 – 2007 (Ersatz-) Mitglied der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Interview mit Dr. Rudolf W. Strohmeier,
Kabinettschef der EU-Kommissarin für Informationsgesellschaft und Medien

Etwa ein halbes Jahr nach Anlauf der Breitbandstrategie der Bundesregierung diskutierte die Initiative D21 unter dem Motto „Keine Zukunft ohne Breitband“ über den Stand der Umsetzungen. Das Engagement der Politik würde auch nach der Wahl nicht nachlassen, versicherte Wirtschaftsstaatssekretär Dr. Bernd Pfaffenbach. Die rasante Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie habe alle Lebensbereiche erfasst und würde das 21. Jahrhundert in der Form bestimmen, wie die Eisenbahn das 19. Jahrhundert. „Durch die Vorarbeit der Arbeitgruppe 2 des IT-Gipfels wurden wichtige Grundlagen für die Breitbandstrategie geschaffen“, so Pfaffenbach. Es gäbe keinen Grund, mit dem Breitbandausbau zu zögern. Pfaffenbach wies darauf hin, dass das Ziel, bis Ende 2010 mindestens 1 MBit/s für alle Nutzer bereitzustellen, beim jetzigen Tempo nicht erreicht werden könnte. Weil die „weißen Flecken“ erfahrungsgemäß nicht über den Markt zu erschließen seien, habe die Bundesregierung die Förderbedingungen durch finanzielle Mittel aus dem Konjunkturprogramm II verbessert. „Insgesamt stehen 300 Millionen Euro öffentlicher Mittel zur Verfügung“, so Pfaffenbach. Zugleich betonte Pfaffenbach die  außerordentliche Bedeutung von Funklösungen. Es müsse eine Kombination aus Leitungs-und Funktechnologien geben. „Funklösungen sind mehr als nur Ersatz für leitungsgebundene Angebote.“ Sie würden für die nötige Mobilität sorgen, wie es sie bereits im Telefonbereich gibt. Es gehe daher nicht um die Frage „Funk oder Festnetz“, sondern um die zügige flächendeckende Breitbandversorgung. Diese Position wird bereits seit Längerem auch von der EU-Kommission vertreten.

Rudolf-W. Strohmeier

promedia: Herr Strohmeier, in Deutschland werden demnächst Rundfunkfrequenzen für die Internet-Übertragung versteigert. Ist die EU-Kommission mit der Verwendung der Digitalen Dividende in Deutschland zufrieden?

Rudolf W. Strohmeier: Wir sind froh, dass es überhaupt zu einer Neuverwendung kommt, nachdem noch vor 2 ½ Jahren die Vertreter der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter das Vorhandensein einer digitalen Dividende in Deutschland brüsk verneint hatten. Wir werden allerdings genau darauf achten, dass die Digitale Dividende nun auch wettbewerbsneutral verteilt wird.

promedia:Es wird vorgeschlagen, einen Teil der Einnahmen der Versteigerung für einen Digitalisierungsfonds zu verwenden. Was halten Sie davon?

Rudolf W. Strohmeier: Grundsätzlich ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten zu entscheiden, wofür sie die Erlöse der Digitalen Dividende verwenden wollen. Die Schaffung eines Digitalisierungsfonds ist hier sicher eine interessante Idee, sofern dessen Tätigkeit der Allgemeinheit zugute kommt. Das Problem scheint mir dabei allerdings zu sein, Versuchungen zu widerstehen, mit diesem Geld Standards zu subventionieren, die sich am Markt nicht durchgesetzt haben.

promedia: Hält das Tempo des Breitbandnetzausbaus Deutschlands mit dem anderer europäischer Länder Schritt?

Rudolf W. Strohmeier: Deutschland hat in den vergangenen Jahren Boden gutgemacht und liegt im EU-Vergleich über dem Durchschnitt der 27 Mitgliedstaaten: Ich hoffe, dass Deutschland auch in Zukunft weiter an die Spitze aufschließt.

promedia: Wie ist die Nutzung freiwerdender Rundfunkfrequenzen in anderen europäischen Ländern geregelt?

Rudolf W. Strohmeier: Im Grunde werden in allen Mitgliedstaaten – wenngleich in unterschiedlichen Zeiträumen – freiwerdende Frequenzen für mobile Anwendungen umgewidmet. Frankreich, die skandinavischen Staaten und Großbritannien sind dabei klare Vorreiter, aber Deutschland hat nun erfreulicherweise zur Spitzengruppe aufgeschlossen.

promedia: Deutschland hat für den Breitbandausbau im Wesentlichen keine Mittel aus dem Konjunkturprogramm bereitgestellt. Hätten Sie sich eine bessere staatliche Förderung des Netzausbaus gewünscht?

Rudolf W. Strohmeier: Wenn Sie auf das Europäische Konjunkturprogramm Bezug nehmen, ist es in der Tat auffällig, dass Deutschland nur 10 Prozent der Mittel für den ländlichen Raum dafür ausgibt, andere große EU-Mitgliedstaaten aber rund 50 Prozent. Aber ich will diese deutsche Entscheidung nicht kommentieren.

promedia: Wie kann das Tempo in Deutschland und Europa beschleunigt werden?

Rudolf W. Strohmeier: Mit den im EUTelekompaket getroffenen klaren Regelungen für neue, auch gemeinsame Investitionen – die nach einem raschen Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens regelrecht rufen
- sowie mit der kürzlichen Veröffentlichung der Richtlinien zu Staatsbeihilfen beim Breitbandausbau sind wesentliche Voraussetzungen geschaffen, das Tempo in Europa und Deutschland zu erhöhen.

promedia: Welchen Platz vergeben Sie dem Ausbau des Breitbandes in einem Ranking über die wichtigsten Themen für die kommende Zeit?

Rudolf W. Strohmeier: Der Ausbau wettbewerbsorientierter Breitbandstrukturen muss in jeder modernen Dienstleistungsgesellschaft ganz oben auf der Liste stehen.